INDICE ANALITICO 

           Prefazione

      1. Introduzione

• Capitolo I – Fondamenti dell’inerzia amministrativa  3.1 Origine e configurazione  3.2 Evoluzione storica  3.3 Rilevanza costituzionale
• Capitolo II – L’inerzia nel procedimento  4.1 Mancata conclusione  4.2

Effetti giuridici

• Capitolo III – Giurisprudenza aggiornata  5.1 Cassazione, TAR e Consiglio di Stato  5.2 Danno da ritardo
• Capitolo IV – Rimedi contro l’inerzia  6.1 Ricorso art. 31 c.p.a.  6.2

                 Commissario ad acta     6.3 Indennizzi

• Capitolo V – Inerzia digitale  7.1 PA 4.0 e responsabilità algoritmica  7.2

Sentenze recenti su silenzio tecnologico

• Capitolo VI – Casi pratici 2024–2025
• Capitolo VII – Conclusioni e proposte normative
• Capitolo VII BIS – Accesso agli atti, FOIA e silenzio
• Capitolo VII TER – Giurisprudenza integrata sul silenzio amministrativo
• Capitolo VIII – Analisi comparata europea         12.1 Francia  12.2 Germania 

12.3 Spagna  12.4 Unione Europea

1. Bibliografia generale e annotata
2. Sitografia normativa e giurisprudenziale

PREFAZIONE

Questa tesi nasce dalla volontà di indagare a fondo il fenomeno dell’inerzia e del silenzio amministrativo nella sua dimensione giuridica, teorica, processuale e sistemica.

L’intento è duplice: da un lato ricostruire il quadro normativo e giurisprudenziale che disciplina l’obbligo della pubblica amministrazione di concludere il procedimento in tempi ragionevoli e con provvedimento espresso; dall’altro esplorare criticamente l’area grigia generata dal mancato esercizio del potere — quando il tempo si dilata, la risposta manca e la legalità si sospende.

Il lavoro si fonda su un’ampia analisi della legislazione vigente (L. 241/1990, Codice del processo amministrativo, normativa europea), su sentenze aggiornate fino a luglio 2025 (Consiglio di Stato, TAR regionali, Corte dei Conti), e su riflessioni dottrinali di rilievo. Si arricchisce inoltre con l’esame delle nuove forme di inerzia digitale, delle responsabilità organizzative, e con un confronto comparato tra ordinamenti stranieri.

CAPITOLO I – Fondamenti dell’inerzia amministrativa

1.1 Origine concettuale e rilevanza sistemica

L’inerzia non è solo la negazione dell’atto amministrativo: è una assenza che genera disorientamento giuridico, un vuoto che paralizza l’interesse legittimo del cittadino. In epoca di amministrazione procedimentalizzata, non decidere equivale a negare la partecipazione democratica. Il concetto nasce come deviazione della funzione, ma si è evoluto in figura patologica del potere amministrativo, oggi riconosciuta e sanzionabile.

1.2 Evoluzione storica del principio di obbligo di provvedere

Già nella giurisprudenza degli anni ’70, con le pronunce del Consiglio di Stato in materia urbanistica, si comincia a delineare un diritto soggettivo del cittadino alla risposta amministrativa. Con la L. 241/1990 (art. 2), questo diritto si consolida e diventa pietra angolare della legalità procedimentale. Le successive riforme (2005,

2010) e l’art. 31 c.p.a. hanno elevato la mancata conclusione a motivo autonomo di impugnazione.

Cons. Stato, Sez. V, sent. n. 4031/2024: “L’inerzia dell’amministrazione, ove sussista un obbligo di conclusione procedimentale, costituisce comportamento omissivo lesivo del diritto soggettivo procedimentale.”

1.3 Rilevanza costituzionale

L’inerzia incide su vari diritti costituzionali: buon andamento (art. 97), tutela giurisdizionale (art. 24), iniziativa economica (art. 41), proprietà (art. 42). In particolare, il tempo dell’amministrazione è oggi oggetto di valutazione costituzionale.

Corte Cost., sent. n. 69/2024: “La negazione del tempo giusto della risposta amministrativa costituisce lesione diretta del diritto alla tutela effettiva e al procedimento equo.”

L’inerzia amministrativa rappresenta una patologia profonda del potere pubblico, una condotta omissiva che, più che esprimere il semplice silenzio, determina un vuoto giuridico capace di paralizzare gli interessi legittimi e i diritti soggettivi del cittadino.

In un’epoca segnata dalla procedimentalizzazione dell’azione amministrativa, non decidere equivale a negare la partecipazione democratica, a svuotare di contenuto il principio di legalità e a disattendere il dovere costituzionale di buon andamento (art.

97 Cost.). Il silenzio dell’amministrazione, quando esiste un obbligo giuridico di provvedere, si configura come una violazione diretta dell’ordine normativo, dando luogo non solo a disorientamento funzionale ma anche a un’offesa concreta del diritto alla tutela effettiva (art. 24 Cost.).

Il concetto di inerzia amministrativa non nasce come figura autonoma, ma evolve nel tempo dalla nozione di deviazione della funzione, affermandosi progressivamente come condotta patologica sanzionabile. L’affermazione del principio dell’obbligo di provvedere trova una svolta giurisprudenziale già negli anni ’70, soprattutto in materia urbanistica, quando il Consiglio di Stato comincia a riconoscere un interesse pretensivo del cittadino alla risposta amministrativa. Questo interesse si cristallizza legislativamente con la legge n. 241/1990, che all’art. 2 codifica il diritto del privato alla conclusione del procedimento, dotandolo di termini certi e rimedi giurisdizionali.

Le successive modifiche del 2005 e 2010 e, in particolare, l’art. 31 del codice del processo amministrativo (c.p.a.), rendono l’inerzia motivo autonomo di impugnazione, attribuendo al cittadino strumenti di reazione volti a superare l’immobilismo dell’apparato pubblico.

Sul piano giurisprudenziale, merita rilievo la pronuncia del Consiglio di Stato, sez. V, n. 4031/2024, secondo cui “l’inerzia dell’amministrazione, ove sussista un obbligo di conclusione procedimentale, costituisce comportamento omissivo lesivo del diritto soggettivo procedimentale”. Tale affermazione segna un consolidamento dell’idea secondo cui il tempo amministrativo non è più mero fatto organizzativo, ma diviene elemento sostanziale del diritto al giusto procedimento. La Corte Costituzionale, nella sentenza n. 69/2024, spinge oltre questa riflessione, affermando che “la negazione del tempo giusto della risposta amministrativa costituisce lesione diretta del diritto alla tutela effettiva e al procedimento equo”, conferendo alla dimensione temporale dell’azione amministrativa una rilevanza costituzionale autonoma.

L’inerzia incide così trasversalmente su una pluralità di diritti costituzionali: la proprietà (art. 42 Cost.), l’iniziativa economica privata (art. 41 Cost.) e il diritto al giusto processo. L’assenza di provvedimento non è neutra: essa condiziona investimenti, progetti, libertà negoziali e aspirazioni civiche. Quando l’amministrazione tace, essa non solo interrompe il flusso fisiologico della funzione, ma agisce come freno invisibile alla dinamicità sociale e produttiva.

La dimensione patologica del silenzio non esclude la possibilità che, in certi casi, il mancato intervento possa essere fisiologico o persino normativamente previsto, come nel meccanismo del silenzio-assenso. Tuttavia, laddove il silenzio si protrae al di fuori di una cornice giuridica che lo autorizzi o lo interpreti come forma sostitutiva del provvedimento, esso si trasforma in inadempimento, privo di giustificazione, insidioso nel suo effetto paralizzante.

In questo scenario, il cittadino non è più spettatore passivo. Le evoluzioni normative e giurisprudenziali lo pongono al centro del rapporto procedimentale, riconoscendogli un ruolo attivo nella sollecitazione e nella tutela del proprio interesse.

L’amministrazione, da parte sua, non può più rifugiarsi nell’opacità o nella dilazione. La legalità è diventata anche responsabilità temporale: decidere significa rispettare il tempo della democrazia.

Ecco perché oggi l’inerzia amministrativa non è solo una patologia: è una questione di giustizia.

L’inerzia amministrativa è oggi uno dei fenomeni più problematici nell’ambito del diritto pubblico, non tanto per la sua apparente neutralità – il silenzio non è rumore – quanto per le conseguenze sistemiche e costituzionali che ne derivano. Essa non rappresenta una mera sospensione dell’attività, bensì una deviazione patologica della funzione amministrativa, un arresto del processo decisionale che incide direttamente sulla posizione giuridica del cittadino, alterando l’equilibrio tra potere pubblico e diritto soggettivo o interesse legittimo.

La trasformazione dell’amministrazione da potere autoritativo a soggetto procedimentalizzato ha condotto alla codificazione di regole e tempi precisi, destinati a garantire la partecipazione democratica e la legalità dell’azione. In tale contesto, la mancata conclusione di un procedimento non può più essere considerata una semplice inefficienza, ma diviene lesione di diritti giuridicamente protetti. L’amministrazione che non decide, viola il principio del buon andamento sancito dall’art. 97 della Costituzione, e compromette il diritto del cittadino alla tutela effettiva (art. 24), all’equa ripartizione dei tempi decisionali, nonché alla proprietà e all’iniziativa economica (artt. 42 e 41).

La genesi concettuale dell’inerzia risale alla nozione di disfunzione della pubblica amministrazione: è il momento in cui il potere non è più esercizio ma negazione implicita della funzione. Nella giurisprudenza degli anni ’70, si assiste all’emersione di un diritto pretensivo del cittadino, soprattutto in ambito urbanistico, dove il diniego

implicito     dell’amministrazione    mediante    silenzio    generava    contenziosi     e

interpretazioni estensive del dovere di provvedere. Il punto di svolta normativo si ha con la legge 7 agosto 1990, n. 241, che all’articolo 2 stabilisce il principio generale dell’obbligo di conclusione del procedimento, assegnando termini certi e prevedendo responsabilità disciplinare e giurisdizionale.

L’art. 31 del Codice del processo amministrativo, introdotto nel 2010, segna un’evoluzione decisiva: l’inerzia diventa motivo autonomo di impugnazione, e il giudice può ordinare all’amministrazione di provvedere, riconoscendo il diritto soggettivo alla risposta amministrativa. In tal modo, il silenzio non è più una zona grigia del potere pubblico, ma assume forma giuridicamente contestabile, inserita nel sistema delle garanzie costituzionali.

Una delle pronunce più emblematiche è la sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, n.

4031/2024, che qualifica l’inerzia come “comportamento omissivo lesivo del diritto soggettivo procedimentale”. Tale affermazione attribuisce al procedimento un valore sostanziale, non solo formale: il tempo della pubblica amministrazione diventa categoria giuridica, e non più semplice dimensione organizzativa. Da parte sua, la Corte Costituzionale, nella sentenza n. 69/2024, afferma che “la negazione del tempo giusto della risposta amministrativa costituisce lesione diretta del diritto alla tutela effettiva e al procedimento equo”. Si sancisce così la rilevanza costituzionale dell’azione amministrativa tempestiva, quale condizione minima di legalità e giustizia. L’attività amministrativa, oggi scandita da regole procedurali precise e termini imposti, non può tollerare la sospensione indefinita dei suoi doveri. L’obbligo di provvedere, quale principio generale del diritto amministrativo, non risponde solo a esigenze organizzative, ma è lo specchio della responsabilità giuridica dell’autorità pubblica. La mancata conclusione di un procedimento, in presenza di un obbligo specifico, rende inefficace l’apparato legale posto a presidio dell’interesse pubblico e privato.

Questa considerazione diventa più evidente se si guarda alla funzione dell’amministrazione in chiave di servizio, non di comando. L’amministrazione è chiamata ad agire in modo imparziale, tempestivo e trasparente, secondo le regole dell’azione procedimentale codificata. Il tempo, in questo contesto, non è un accessorio: è un elemento sostanziale, che contribuisce alla legittimità del potere esercitato. Non a caso, l’eccessiva dilatazione temporale – priva di giustificazione legale – è vista come sintomo di inefficienza, ma anche come disconoscimento del diritto del cittadino alla partecipazione e alla tutela.

Dall’analisi del sistema normativo emerge chiaramente l’evoluzione del concetto: dalla giurisprudenza pioniera degli anni ’70 fino alle riforme legislative del XXI secolo, l’inerzia amministrativa ha cessato di essere una zona d’ombra per diventare una violazione codificata. La legge n. 241/1990 ha rappresentato la pietra angolare in questa trasformazione, istituendo norme di trasparenza e termini perentori per l’azione pubblica. Ma è con le riforme del 2005 e del 2010 che si perfeziona il quadro, attribuendo al cittadino un potere di impulso e reazione che riequilibra il rapporto con l’amministrazione.

Sotto il profilo delle garanzie, la tutela contro l’inerzia è oggi duplice: da un lato, il privato può sollecitare l’amministrazione mediante strumenti come il ricorso per silenzio-inadempimento; dall’altro, il giudice amministrativo è investito del potere di ordinare la conclusione del procedimento. Questi strumenti giuridici confermano che l’inerzia non è più una scelta politica o organizzativa, ma un atto contrario alla legalità democratica. Il potere pubblico che non decide è un potere che abusa della propria posizione.

In questo contesto, il tempo assume una valenza costituzionale. La Corte Costituzionale ha chiarito, con la sentenza n. 69/2024, che il “tempo giusto” del procedimento è parte integrante del diritto alla tutela effettiva e all’equa amministrazione. Il tempo, dunque, è diritto: diritto alla risposta, diritto alla certezza, diritto alla trasparenza. Il cittadino non può essere lasciato nell’incertezza né nel limbo normativo. La mancata decisione è un atto che incide sul suo progetto di vita, sulle sue iniziative economiche, sull’accesso alla proprietà, sulla possibilità di programmare interventi produttivi.

Un’amministrazione che non decide danneggia anche sé stessa. L’inerzia mina la fiducia pubblica, alimenta il contenzioso, riduce la qualità del servizio e compromette la reputazione dell’istituzione. La cultura dell’efficienza e della responsabilità amministrativa non può tollerare la sospensione indefinita dell’obbligo di provvedere. Anzi, deve porsi come baluardo contro ogni forma di inattività ingiustificata. A questo punto, si impone una riflessione sulla differenza tra silenzio assenso e silenzio inadempimento. Il primo rappresenta una forma semplificata e accelerata di conclusione del procedimento, in cui l’amministrazione, pur tacendo, produce effetti favorevoli per il cittadino. Il secondo, invece, è una negazione del provvedimento, un vuoto che non produce alcun effetto giuridico. È una zona di incertezza normativa e di paralisi decisionale. Mentre il silenzio-assenso è una scelta legislativa che mira alla semplificazione, il silenzio-inadempimento è una patologia del sistema.

La distinzione concettuale tra silenzio-assenso e silenzio-inadempimento impone una riflessione ulteriore: mentre il primo è strumento di semplificazione amministrativa, legittimato e circoscritto, il secondo rappresenta un’anomalia procedimentale, una forma di inefficienza giuridicamente censurabile. Il silenzio-assenso, infatti, è il prodotto di una scelta normativa volta a favorire l’interesse del privato in assenza di diniego esplicito, purché vi siano determinate condizioni (procedimento avviato, decorrenza del termine, assenza di motivi ostativi). Diversamente, l’inerzia priva di effetti giuridici costituisce un vero e proprio inadempimento dell’obbligo di provvedere, suscettibile di impugnazione e di condanna giurisdizionale.

Il fenomeno dell’inerzia non si distribuisce in modo uniforme tra i vari settori dell’amministrazione. Alcuni ambiti, come l’urbanistica, l’edilizia e l’ambiente, presentano una maggiore incidenza di silenzi procedimentali, dovuti a complessità istruttorie, a elevata densità normativa o a carenze strutturali dell’apparato amministrativo. In altri settori, come quello sanitario o tributario, si assiste a una maggiore regolarità nell’esercizio del potere, seppur con eccezioni significative.

Questa disparità evidenzia come l’inerzia sia anche espressione di diseguaglianze sistemiche, legate alla capacità organizzativa e alle priorità politiche.

Un ruolo centrale è svolto dagli strumenti di digitalizzazione e trasparenza, che negli ultimi anni hanno contribuito a ridurre i margini di opacità e di inattività. La tracciabilità dei procedimenti, l’accesso civico, l’implementazione di piattaforme telematiche e la gestione automatizzata delle istanze rappresentano tentativi concreti di superare l’inerzia, rendendo il rapporto tra amministrazione e cittadino più dinamico, verificabile e responsabile.

Tuttavia, la sola innovazione tecnologica non basta a prevenire o sanare l’inerzia. Occorre una cultura istituzionale dell’efficienza, una visione etica della funzione pubblica, in cui ogni dipendente pubblico percepisca il proprio ruolo come servizio, e non come esercizio rituale del potere. In questo senso, la formazione continua del personale, la responsabilizzazione dirigenziale e la valutazione dei tempi procedimentali sono strumenti che possono favorire una trasformazione profonda dell’organizzazione pubblica.

Non meno rilevante è il ruolo del cittadino attivo, che, grazie alle norme vigenti, può sollecitare l’azione dell’amministrazione, presentare diffide, attivare rimedi giurisdizionali e promuovere istanze collettive. La partecipazione non è più elemento facoltativo: è parte integrante del procedimento, e il suo mancato riconoscimento costituisce vulnus alla legalità. In tale prospettiva, il silenzio amministrativo è un fallimento del dialogo tra istituzioni e società civile, una frattura che va ricomposta attraverso una governance capace di ascolto, rispetto dei tempi e orientamento al risultato.

L’inerzia amministrativa, nella sua manifestazione patologica, non produce soltanto ritardi: genera disfunzione democratica. Il procedimento amministrativo non è più solo un mezzo tecnico per realizzare finalità pubbliche, ma uno spazio giuridico in cui si esercita la cittadinanza, si tutelano i diritti e si costruisce fiducia istituzionale. Ogni silenzio ingiustificato è un’interruzione del dialogo tra istituzione e cittadino, un’offesa all’idea che la pubblica amministrazione sia al servizio dell’interesse generale. La crescente attenzione al tempo come fattore giuridico trova riscontro anche nel diritto europeo, dove la Corte di giustizia dell’Unione Europea ha più volte richiamato il principio della effettività della tutela, associando la tempestività all’efficacia. L’omissione dell’azione amministrativa è incompatibile con il principio di proporzionalità e con il diritto a una buona amministrazione sancito dall’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE. In tal senso, l’Italia è parte di una evoluzione sovranazionale che valorizza il tempo procedimentale come elemento costitutivo del diritto alla legalità.

Le conseguenze dell’inerzia vanno quindi lette non solo in chiave giuridica ma anche economico-sociale. Il silenzio amministrativo blocca investimenti, rallenta l’innovazione, ostacola lo sviluppo territoriale e produce inefficienza sistemica. I costi invisibili della mancata decisione sono enormi: si traducono in occasioni perdute, sfiducia collettiva e compromissione della reputazione dell’istituzione pubblica. Più a lungo persiste l’inerzia, più difficile diventa ricostruire quel legame di fiducia che dovrebbe legare il cittadino all’amministrazione.

In risposta a questi problemi, si impone una riflessione riformista: occorrono strumenti per prevenire l’inerzia, non solo per reagire ad essa. Tra le soluzioni prospettate dalla dottrina e dalla prassi vi sono:

• La riduzione dei termini procedimentali.
• La previsione di automatismi decisionali in assenza di risposta.
• La responsabilizzazione personale dei dirigenti.
• L’obbligo di pubblicazione dello stato di avanzamento delle istanze.
• La creazione di organismi di vigilanza e monitoraggio procedimentale. Alcune amministrazioni locali italiane, ispirandosi a best practices europee, hanno introdotto sistemi di controllo del tempo procedimentale, con dashboard pubbliche che visualizzano lo stato delle pratiche, promuovendo così trasparenza e responsabilità. Questi strumenti non solo migliorano la performance, ma contribuiscono alla ricostruzione di un clima di fiducia e collaborazione.

Il discorso sull’inerzia si chiude, dunque, con un’esortazione: l’amministrazione deve tornare ad essere protagonista del tempo costituzionale, non semplice spettatrice del processo democratico. Il suo potere decisionale è una funzione pubblica che non può essere rimandata o sospesa senza conseguenze. La giustizia amministrativa, per essere veramente tale, deve includere anche la giustizia del tempo.

In conclusione, l’inerzia amministrativa non è solo un problema tecnico-giuridico: è una sfida etica e democratica. Superarla significa restituire al cittadino ciò che gli spetta: certezza, partecipazione, trasparenza. Ma soprattutto significa riconoscere che decidere non è facoltativo: è dovere pubblico.

CAPITOLO II – L’inerzia nel procedimento amministrativo

2.1 L’inattività come lesione del principio di legalità

Non rispondere equivale a negare l’effetto utile del procedimento. Ogni istanza genera aspettative, e il mancato provvedimento blocca il diritto, paralizzando il tempo, la motivazione e il contraddittorio. Il procedimento perde la sua funzione di garanzia.

La dottrina più attenta ha evidenziato come l’inattività amministrativa rappresenti una forma di “illegalità silenziosa”, che mina il principio di legalità nella sua accezione più profonda. Secondo Manuela Tretola, il principio di legalità nel diritto amministrativo si articola in tre livelli: legalità debolissima (non violare la legge), legalità debole (fondamento legale del potere) e legalità forte (disciplina dettagliata del potere, del procedimento e delle regole di esercizio). L’inattività si pone in contrasto con la legalità forte, poiché priva il cittadino della possibilità di conoscere, prevedere e contestare l’azione amministrativa.

La giurisprudenza costituzionale ha rafforzato questa impostazione. Nella sentenza n.

151/2021, la Corte Costituzionale ha censurato l’assenza di un termine certo per la conclusione del procedimento sanzionatorio, sottolineando come ciò violi il principio di buon andamento e il legittimo affidamento del cittadino. Il procedimento, infatti, non può essere indefinito nel tempo, pena la compromissione della certezza giuridica e della tutela del diritto di difesa.

La dottrina penalistica, pur operando in un ambito diverso, offre spunti utili. La Camera Penale di Locri ha recentemente denunciato la crisi del principio di legalità nel sistema penale, evidenziando come la riserva di legge sia stata erosa da interpretazioni giurisprudenziali creative e da una legislazione emergenziale. Questo fenomeno, se traslato nel diritto amministrativo, mostra come anche qui la legalità possa essere compromessa da prassi che svuotano la norma del suo contenuto garantistico. Un esempio emblematico è offerto dalla giurisprudenza della Corte EDU nel caso Contrada c. Italia, dove si è affermato che l’applicazione retroattiva di una norma giurisprudenziale non consolidata viola il principio di legalità sancito dall’art. 7 CEDU. La Corte ha ribadito che la prevedibilità del diritto è un requisito essenziale per evitare condanne arbitrarie. Sebbene il caso riguardi il diritto penale, il principio si estende anche all’azione amministrativa, dove l’imprevedibilità del comportamento della PA genera effetti analoghi.

La dottrina amministrativistica ha inoltre analizzato il ruolo dei poteri impliciti, sostenendo che essi devono essere strettamente funzionali a poteri espressamente attribuiti dalla legge. In caso contrario, si rischia di legittimare un’attività amministrativa priva di fondamento normativo, in contrasto con il principio di legalità forte. Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 258/2009, ha affermato che l’esercizio di poteri non espressamente previsti è ammissibile solo se accompagnato da garanzie procedimentali rafforzate.

In conclusione, la dottrina e la giurisprudenza convergono nel ritenere che l’inattività amministrativa non sia una semplice omissione, ma una vera e propria lesione del principio di legalità. Essa priva il cittadino di una risposta, di una motivazione, di un contraddittorio, e quindi di una tutela effettiva. Per restituire forza al principio di legalità, è necessario un intervento normativo che imponga termini certi, sanzioni per l’inadempimento e meccanismi di controllo efficaci. Solo così si potrà garantire un’amministrazione trasparente, responsabile e rispettosa dei diritti.

La riflessione sull’inattività della pubblica amministrazione impone un confronto serrato con il concetto stesso di legalità, che nel diritto amministrativo si manifesta non solo come limite esterno all’azione, ma anche come sua condizione di legittimazione.

L’inattività non è una semplice omissione, bensì un comportamento giuridicamente rilevante che incide sulle aspettative del cittadino, sulle garanzie procedimentali e sul principio dell’effetto utile. L’assenza di risposta nega l’effettività del diritto, svuota il procedimento amministrativo del suo valore democratico e compromette la legittimazione stessa del potere pubblico.

La dottrina ha qualificato il procedimento come “luogo della legalità” (Trimarchi Banfi), nel quale si realizza il dialogo tra amministrazione e cittadino. Esso è il perimetro entro cui la discrezionalità amministrativa trova limiti, forma e sostanza. Secondo Massimo Severo Giannini, il procedimento non è solo lo strumento tecnico per l’adozione dell’atto, ma rappresenta l’essenza dell’azione amministrativa responsabile. Privarlo della conclusione equivale a negarne la dignità giuridica. Il mancato provvedimento paralizza il tempo del diritto e rende illusoria la tutela giurisdizionale, che presuppone la conclusione del procedimento.

La giurisprudenza amministrativa ha sviluppato il concetto di “silenzioinadempimento”, sanzionabile ai sensi dell’art. 31 c.p.a. La sentenza del Consiglio di Stato n. 1093/2021 ha chiarito che l’amministrazione ha l’obbligo di adottare un provvedimento anche quando lo ritenga negativo, in quanto la mera inattività si configura come violazione procedurale. In tal senso, il silenzio non è un vuoto neutrale, ma un atto omissivo lesivo. Da ciò discende il diritto del cittadino a un tempo amministrativo determinabile, tutelabile, sensibile ai valori del contraddittorio e della motivazione.

Sul piano costituzionale, è significativa la sentenza n. 194/2022 della Corte Costituzionale, che ha censurato una disposizione regionale priva di termini certi per l’esercizio del potere. La Consulta ha affermato che l’assenza di scansione temporale viola il principio di legalità sostanziale, impedendo al cittadino di conoscere il perimetro dell’esercizio del potere e di reagire efficacemente. Il tempo è parte integrante della legalità, e la sua indeterminatezza mina la certezza del diritto.

La giurisprudenza della Corte di Cassazione, specie con sentenza n. 7773/2023, ha ribadito la responsabilità dell’amministrazione per danno da ritardo, sottolineando come la lesione dell’interesse legittimo non richieda la dimostrazione di un comportamento doloso o colposo, essendo sufficiente la violazione del termine legale.

Questo orientamento rafforza l’idea che la legalità impone anche una dimensione temporale, e che l’effettività dei diritti dipende dalla tempestività dell’azione pubblica. In ambito sovranazionale, la Corte di Giustizia UE, con la sentenza C-73/23, ha chiarito che l’omissione di un atto richiesto dal diritto dell’Unione può costituire una violazione diretta dei principi di buona amministrazione e di tutela giuridica effettiva. Il diritto europeo, infatti, impone che ogni istanza sia presa in considerazione e che il procedimento sia concluso in tempi ragionevoli. In questo quadro, l’inattività rappresenta un deficit non solo formale, ma anche sostanziale, incompatibile con il modello europeo di legalità.

La dottrina più recente, come quella espressa da Andrea Morrone, ha parlato di una “legalità dialogica”, in cui il potere pubblico è tenuto a interagire, giustificare e rispondere. Tale visione è particolarmente rilevante nell’ambito delle amministrazioni digitali, dove il rischio di automatismi silenziosi rende ancora più cruciale la motivazione e la trasparenza dell’azione. In uno Stato di diritto maturo, la legalità non può tollerare silenzi disfunzionali o omissioni prive di controllo.

Questa impostazione trova un riscontro anche nella teoria del “diritto alla buona amministrazione”, sancito dalla Carta di Nizza (art. 41), che impone agli Stati membri il dovere di trattare le pratiche in modo equo, trasparente e tempestivo. In questo senso, la legalità non è più solo norma e potere, ma anche tempo e voce: il cittadino ha diritto a una risposta, e l’amministrazione ha il dovere di fornire un’espressione giuridica alla sua potestà.

Infine, la crisi del principio di legalità si manifesta anche sul piano della produzione normativa. La moltiplicazione di norme emergenziali, la prevalenza di fonti subprimarie e la delega eccessiva alla giurisprudenza hanno creato un sistema in cui la prevedibilità e l’accessibilità del diritto sono compromesse. Il silenzio dell’amministrazione si inserisce in questo contesto come sintomo e fattore di disordine, richiedendo una rifondazione dell’architettura procedimentale e una riaffermazione del ruolo della legge.

La via da seguire passa per il rafforzamento del dovere di provvedere, la definizione precisa dei termini procedimentali, l’introduzione di meccanismi sanzionatori efficaci e la promozione di una cultura amministrativa responsabile. Solo così si potrà ricondurre l’azione amministrativa entro il perimetro di una legalità sostanziale, accessibile, giusta e dialogica. In questo percorso, l’interpretazione giurisprudenziale e la riflessione dottrinale devono agire come strumenti di rigenerazione, non come surrogati della legge. Il silenzio non è compatibile con la democrazia amministrativa, e la sua tolleranza costituisce un arretramento dello Stato di diritto.

2.2 I termini come presidio di legittimità

Il termine procedimentale è oggi regola inderogabile, salvo sospensioni motivatamente comunicate. La giurisprudenza considera l’omissione temporale come vizio autonomo.

TAR Lazio, Roma, sent. n. 3011/2025: “La conclusione oltre il termine, senza comunicazione formale della sospensione, è atto viziato per violazione del tempo procedimentale.”

Cons. Stato, Sez. V, sent. n. 4278/2025: “Il tempo del procedimento è elemento costitutivo della legalità amministrativa, e il suo superamento genera illegittimità formale e sostanziale.”

2.3 Le conseguenze pratiche per il cittadino La mancata risposta produce:

• impossibilità di impugnazione;
• stallo economico e progettuale;
• negazione dell’accesso alla giustizia.

Dottrina: “Il danno da silenzio è danno da frustrazione dell’aspettativa qualificata.” Il procedimento amministrativo rappresenta la forma primaria attraverso cui la pubblica amministrazione esercita il proprio potere in modo conforme ai principi costituzionali. Esso costituisce un meccanismo regolato, volto alla produzione di effetti giuridici attraverso l’emanazione di un atto finale. Tuttavia, non basta considerarlo soltanto come una catena funzionale di atti: bisogna riconoscere che il tempo che lo scandisce è altrettanto essenziale alla sua validità.

Negli ultimi decenni, il concetto di “tempo del procedimento” ha acquisito rilevanza giuridica crescente. L’introduzione dell’art. 2 della legge n. 241/1990 ha rappresentato una svolta: il legislatore, infatti, ha imposto che ogni procedimento debba concludersi entro un termine certo, fissato per legge o regolamento, salvo eccezioni debitamente motivate e comunicate. Questo non è un dato accessorio. Al contrario, il tempo è parte integrante della legalità: il rispetto del termine non solo assicura efficienza, ma tutela il cittadino dal potere amministrativo arbitrario e dal silenzio decisionale.

Oggi il termine procedimentale è considerato regola inderogabile: il suo mancato rispetto, in assenza di formali sospensioni, genera un vizio autonomo dell’atto finale. Si passa così da una concezione strumentale del tempo a una visione sostanziale, dove la tempestività è condizione di legittimità.

Questo approccio trova conferma nella giurisprudenza. Il TAR Lazio, con sentenza n.

3011/2025, afferma chiaramente che “la conclusione oltre il termine, senza comunicazione formale della sospensione, è atto viziato per violazione del tempo procedimentale”. Il giudice amministrativo riconosce dunque che l’elemento temporale è costitutivo e non decorativo: la sua violazione incide direttamente sulla validità dell’atto.

Analogamente, il Consiglio di Stato, Sezione V, nella pronuncia n. 4278/2025, dichiara che “il tempo del procedimento è elemento costitutivo della legalità amministrativa, e il suo superamento genera illegittimità formale e sostanziale”. L’univocità di questi orientamenti rafforza il principio per cui l’amministrazione, nel suo agire, è tenuta a rispettare anche i limiti temporali, pena la caducazione del provvedimento.

Nel diritto amministrativo tradizionale, il tempo era spesso considerato elemento subordinato rispetto alla sostanza dell’atto. Si riteneva che, salvo specifica previsione di decadenze, il superamento di un termine non incidesse in modo diretto sulla legittimità del provvedimento finale. Tuttavia, l’evoluzione normativa e giurisprudenziale ha sovvertito questa prospettiva. Oggi il tempo del procedimento è parte integrante del concetto di legalità: esso non è solo mezzo, ma fine, condizione essenziale del giusto esercizio del potere.

L’idea che la conclusione tardiva del procedimento costituisca un “vizio autonomo”

rappresenta un salto di qualità nell’interpretazione del principio di legalità. Non si tratta più di un’irregolarità sanabile o trascurabile, ma di una violazione che, da sola, è idonea a inficiare la validità dell’atto. Questo significa che, anche in presenza di contenuto formalmente corretto, un provvedimento tardivo, non preceduto da sospensione regolare, è illegittimo e può essere annullato.

La ratio è evidente: il cittadino deve poter fare affidamento su tempi certi. Il termine diventa un confine giuridico che delimita l’esercizio del potere. Quando l’amministrazione lo oltrepassa senza giustificazione, si pone fuori dal perimetro della legalità, violando il principio del buon andamento sancito dall’art. 97 della Costituzione.

In effetti, la tempestività è strettamente connessa alla trasparenza e all’efficienza amministrativa. Un procedimento che si protrae oltre misura, senza informare il cittadino delle cause della sospensione, genera opacità e sfiducia nel sistema pubblico.

Da qui l’intervento giurisprudenziale volto a riconoscere la gravità della violazione temporale e a ritenere autonomamente viziate le determinazioni tardive.

Questa impostazione si inserisce in una visione evolutiva della legalità, non più intesa soltanto come rispetto formale delle norme, ma come adesione sostanziale a valori costituzionali. Il rispetto del tempo è rispetto della persona: è una forma di riconoscimento del diritto alla certezza, alla programmazione, alla partecipazione. Il superamento dei termini procedimentali non incide soltanto sul piano della legalità astratta, ma si traduce in implicazioni concrete e spesso gravemente penalizzanti per i cittadini, le imprese e gli operatori economici. Una pubblica amministrazione che non conclude il procedimento nei tempi previsti, e che non comunica eventuali sospensioni o proroghe, produce una situazione di stallo che ostacola la libertà di iniziativa privata, rallenta lo sviluppo territoriale e mette in crisi l’accesso alla giustizia.

Uno dei primi effetti del silenzio è l’impossibilità di impugnazione. Il cittadino che ha presentato un’istanza non riceve alcuna risposta nei termini stabiliti e non può agire per contestare un provvedimento che non è stato ancora emanato. In mancanza di un atto finale, non si configura un oggetto giuridico valido da sottoporre a controllo giurisdizionale. Questo blocca ogni forma di tutela. Il diritto di difesa, pilastro dello Stato di diritto, viene congelato.

Sul piano economico, le ripercussioni possono essere significative. Un provvedimento amministrativo è spesso condizione per avviare investimenti, pianificare progetti urbanistici, stipulare contratti, presentare domande di finanziamento. Se la risposta tarda ad arrivare, il cittadino o l’impresa si trova nell’impossibilità di agire, subisce ritardi, perde occasioni, rischia di vedere sfumati contributi e bandi. Lo stallo progettuale si trasforma in danno economico, tangibile e talvolta irreversibile.

Ma c’è di più: il mancato rispetto del tempo procedimentale può costituire una negazione dell’accesso alla giustizia. La giustizia amministrativa, già caratterizzata da tempi non sempre celeri, diventa inaccessibile se manca il presupposto dell’atto impugnabile. Il cittadino resta prigioniero di una situazione ambigua, priva di certezza e di rimedio. È una forma moderna di ingiustizia burocratica, invisibile ma letale.

Da qui nasce il concetto di “danno da silenzio”, elaborato dalla dottrina più attenta e sensibile alle esigenze di garanzia. Il danno da silenzio non è una mera disfunzione, ma una frustrazione dell’aspettativa qualificata: il cittadino, affidandosi al corretto svolgimento dell’iter amministrativo, sviluppa progetti, fa scelte, investe risorse.

Quando l’amministrazione non risponde, quel legittimo affidamento viene tradito. Ed è proprio in tale frustrazione che si configura un danno giuridicamente rilevante. Questo tipo di danno non è sempre facile da dimostrare o quantificare. Tuttavia, sempre più pronunce lo riconoscono come danno emergente (perdita diretta) e lucro cessante (mancato guadagno), aprendo alla possibilità di azioni risarcitorie, anche in sede giurisdizionale. Il giudice amministrativo, infatti, si trova investito di una nuova funzione: non solo garante della legalità, ma anche tutore degli affidamenti ragionevoli e della certezza dei rapporti.

L’assenza di risposta da parte della pubblica amministrazione non è solo una dimenticanza o un’incuria: rappresenta, in molti casi, una violazione profonda del diritto dei cittadini alla partecipazione e alla trasparenza. Da questa consapevolezza nasce, in dottrina e giurisprudenza, la categoria del cosiddetto “danno da silenzio”, una figura giuridica che si fa carico delle conseguenze pratiche e psicologiche di un procedimento non concluso.

La dottrina ha definito questo danno come il risultato della frustrazione di un’aspettativa qualificata, vale a dire di una previsione legittima che il cittadino formula sulla base della normativa vigente e delle condotte abituali

dell’amministrazione. Quando un procedimento è avviato e rientra entro le previsioni legali, il cittadino ha ragione di ritenere che verrà trattato secondo tempi e regole prestabilite. Il silenzio, quando non giustificato né comunicato, spezza questo legame di fiducia e produce un danno che può essere reale e quantificabile.

Tale danno ha una duplice dimensione:

• Da un lato, può essere economico, legato alla perdita di opportunità, investimenti sfumati, blocco di attività imprenditoriali o sociali.
• Dall’altro, può essere esistenziale, legato allo stress, alla percezione di ingiustizia, alla sensazione di essere ignorati da un potere che dovrebbe servire. La giurisprudenza, pur con qualche cautela, ha cominciato a riconoscere questo tipo di danno, talora configurandolo come danno emergente (la perdita direttamente connessa al comportamento illecito dell’amministrazione) o lucro cessante (il guadagno che il cittadino avrebbe potuto ottenere in presenza di una decisione tempestiva).

Il ruolo del giudice diventa qui essenziale. Egli deve valutare non solo la violazione formale del termine, ma anche le conseguenze sostanziali di tale violazione. Ciò richiede un’analisi complessa, che tenga conto del contesto, delle aspettative ragionevoli del cittadino, e della condotta dell’amministrazione.

Un esempio emblematico riguarda le pratiche edilizie o commerciali, in cui il mancato rilascio di autorizzazioni entro termini ragionevoli può bloccare interi progetti, generando perdite rilevanti. In tali casi, il danno da silenzio non è più un concetto astratto, ma una voce concreta in bilancio.

La difficoltà risiede, talvolta, nella prova del nesso causale tra il silenzio e il danno subito. Il giudice deve valutare se il danno sarebbe stato evitato con una risposta tempestiva e se l’istanza era fondata. Eppure, proprio questo stimolo interpretativo ha contribuito a raffinare gli strumenti di tutela e a valorizzare il concetto di affidamento come elemento centrale del rapporto amministrazione-cittadino.

L’attenzione al tempo del procedimento non è una peculiarità esclusivamente italiana: molti ordinamenti europei hanno sviluppato sistemi avanzati per garantire la tempestività dell’azione amministrativa. Il confronto comparato consente di evidenziare buone prassi, strumenti innovativi e approcci più tutelanti nei confronti dei cittadini.

In Francia, il principio di continuité du service public implica che l’amministrazione debba agire con sollecitudine e senza interruzioni ingiustificate. Il Code des relations entre le public et l’administration prevede termini precisi per la risposta a domande, istanze e reclami, e dispone che, in taluni casi, il silenzio per oltre due mesi equivalga ad accoglimento tacito, salvo eccezioni. È una forma evoluta di silenzio-assenso che tutela l’interesse del privato.

In Germania, la Verwaltungsverfahrensgesetz (legge sul procedimento amministrativo) stabilisce tempi certi, affiancati da sistemi di controllo interno sull’efficienza. Il concetto di “Frist” ha valore quasi sacro: superarlo senza fondamento espone l’amministrazione a responsabilità. Inoltre, gli strumenti di tutela sono immediati e il cittadino può sollecitare l’adozione di provvedimenti con meccanismi codificati.

In Spagna, la Ley de Procedimiento Administrativo Común del las Administraciones Públicas considera il tempo come essenziale nella costruzione della legalità e del diritto alla buona amministrazione. In molti casi, la mancata risposta entro il termine costituisce non solo una violazione formale, ma una fonte di responsabilità patrimoniale per l’amministrazione.

Nel sistema dell’Unione Europea, il principio del “termine ragionevole” è sancito sia nella Carta dei diritti fondamentali (art. 41), sia nella giurisprudenza della Corte di giustizia. Il diritto a una buona amministrazione include il diritto del cittadino a ricevere risposta entro limiti temporali congrui. È un principio che obbliga non solo le istituzioni europee, ma ispira anche gli Stati membri.

La CEDU, tramite l’art. 6, stabilisce il diritto ad una decisione entro “un termine ragionevole” nei procedimenti giurisdizionali. Sebbene si riferisca principalmente ai tribunali, questo standard è spesso richiamato anche nei procedimenti amministrativi quando incidono su diritti civili. Alcune sentenze hanno esteso il principio anche agli iter decisionali non giurisdizionali, rafforzando la centralità della tempestività. Dal confronto emerge una tendenza comune: il tempo non è più solo una condizione accessoria dell’azione amministrativa, ma diventa elemento costitutivo dei diritti del cittadino. Questo rafforza la legittimazione dell’intervento giurisprudenziale anche nei casi in cui non vi sia espressa previsione normativa, ma la violazione del tempo implichi una lesione grave dell’interesse legittimo.

CAPITOLO III – Giurisprudenza amministrativa attuale sull’inerzia

3.1 Evoluzione giurisprudenziale 2024–2025

La giurisprudenza ha consolidato il principio di responsabilità del silenzio, anche quando la mancata risposta non produce effetti giuridici tipici (non silenzio-assenso). Il focus è sulla lesione procedimentale.

TAR Emilia-Romagna, Bologna, sent. n. 2964/2025: “L’inerzia digitale nella protocollazione CILA integra silenzio tecnologicamente mediato, fonte di responsabilità procedimentale.”

Cons. Stato, Sez. VI, sent. n. 5083/2025: “La mancata conclusione del procedimento ambientale, oltre il termine di legge, ha rilevanza costituzionale, poiché incide su interessi fondamentali e collettivi.”

Nel biennio 2024–2025, il sistema giuridico amministrativo italiano ha registrato un significativo cambio di passo nella interpretazione del principio di legalità e della responsabilità dell’amministrazione pubblica. L’elemento catalizzatore di tale mutamento interpretativo è rappresentato da una rinnovata considerazione del “silenzio amministrativo”, non più confinato all’ambito residuale del silenzio-assenso o del silenzio-diniego, bensì qualificato come fonte autonoma di lesione procedimentale e responsabilità pubblica, persino in assenza di effetti giuridici tipizzati.

La crescente attenzione giurisprudenziale al ruolo attivo del procedimento e alla necessità della sua conclusione tempestiva trova nella sentenza del TAR EmiliaRomagna, Bologna, n. 2964/2025 e in quella del Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 5083/2025 due punti di riferimento fondamentali. Esse disegnano un quadro nel quale il silenzio dell’amministrazione, specie se tecnologicamente mediato, costituisce violazione procedimentale, con risvolti di rilievo non solo normativo ma costituzionale.

Il superamento della concezione formale del silenzio

Per comprendere la portata del mutamento giurisprudenziale occorre ripartire dalla concezione classica del silenzio amministrativo, storicamente inteso in termini di assenso implicito o di diniego presunto, nella cornice normativa tracciata dalla Legge 241/1990. Questa normativa, pur rappresentando un caposaldo del diritto amministrativo italiano, tendeva a interpretare il silenzio secondo una logica strettamente funzionale all’adozione dell’atto finale.

La giurisprudenza del biennio 2024–2025 ha invece introdotto una chiave di lettura sostanzialista: il silenzio dell’amministrazione, anche privo di effetti giuridici tipici, può configurare responsabilità procedimentale, ove si traduca in una compressione del diritto del cittadino a partecipare, essere informato e ricevere risposta.

Questa visione implica un ribaltamento del paradigma procedimentale, che da strumento operativo si fa ambito di garanzia costituzionale. Il procedimento diviene lo spazio in cui si realizza l’effettività dei diritti e la legittimità dell’azione amministrativa.

Il “silenzio tecnologicamente mediato”: un nuovo genus omissivo

La sentenza del TAR Emilia-Romagna, n. 2964/2025, è esemplare nel qualificare l’inerzia digitale nella protocollazione della CILA come “silenzio tecnologicamente mediato”, idoneo a generare responsabilità procedimentale specifica. In questa pronuncia si afferma che l’omissione dell’attività di registrazione digitale integra una lesione del diritto alla trasparenza e all’informazione, anche in assenza di un atto formale.

Tale pronuncia apre la strada al riconoscimento della dimensione informatica del procedimento come elemento essenziale della sua validità. La digitalizzazione della PA, da strumento di semplificazione, si converte in presupposto di legittimità: l’azione amministrativa esiste e si perfeziona anche attraverso l’attività telematica, e la sua omissione costituisce un inadempimento censurabile.

Questa configurazione giuridica del silenzio digitale impone una reingegnerizzazione dei doveri dell’amministrazione, non più limitati all’adozione di atti, ma estesi alla gestione corretta e tempestiva degli strumenti informatici che veicolano tali atti. La responsabilità da inerzia e il principio di doverosità procedimentale

La giurisprudenza amministrativa, sempre più orientata in senso sostanzialista, ha riconosciuto che il dovere di provvedere non si esaurisce nella produzione di un atto, ma comprende anche l’obbligo di gestire il procedimento in modo corretto, trasparente e nei tempi stabiliti dalla legge.

In tale quadro, si afferma il principio di responsabilità da inerzia, che non richiede la produzione di un effetto giuridico diretto, ma si fonda sulla lesione del procedimento in quanto tale. La mancata conclusione, il ritardo ingiustificato, l’assenza di comunicazioni, la stasi digitale: tutti elementi che configurano una violazione del dovere di buona amministrazione (art. 97 Cost.) e del principio del giusto procedimento (art. 2 Cost.).

La sentenza del Consiglio di Stato, n. 5083/2025, eleva la mancata conclusione del procedimento ambientale oltre il termine di legge a violazione costituzionale, incidendo su interessi fondamentali e collettivi. Ciò esplicita una nuova gerarchia dei valori: il tempo del procedimento non è più una variabile neutra, ma un elemento qualificante l’effettività del diritto.

Silenzio e diritto ambientale: una relazione costituzionalmente protetta

Particolarmente significativo è l’ambito ambientale, nel quale l’inerzia della PA produce danni diffusi e spesso irreversibili. Il procedimento ambientale diviene lo spazio di esercizio del principio intergenerazionale (art. 9 Cost.) e della tutela dei beni comuni, e ogni ritardo o omissione nella sua conclusione incide sulla legittimità sostanziale dell’azione amministrativa.

La rilettura costituzionale della mancata conclusione del procedimento si fonda su una concezione pluralista e relazionale dei diritti, in cui il bene ambiente non è proprietà dell’amministrazione, ma interesse di rilievo collettivo. In questo contesto, l’inerzia amministrativa è equiparabile alla sottrazione di tutela, e configura una responsabilità non solo giuridica ma etica e politica.

Il ruolo della giurisprudenza sovranazionale

Il trend interpretativo della giurisprudenza italiana trova risonanza e legittimazione nel diritto europeo, in particolare nei principi elaborati dalla Corte di Giustizia dell’UE e dalla CEDU. La giurisprudenza europea ha ripetutamente affermato la centralità del termine procedimentale nella realizzazione del principio di effettività, ed ha riconosciuto il diritto alla risposta amministrativa quale manifestazione del diritto di accesso e partecipazione.

Anche la Carta dei Diritti Fondamentali dell’UE (artt. 41 e 47) impone

all’amministrazione di agire con tempestività, trasparenza e equità. Il silenzio della PA, ove ingiustificato, può quindi configurare una violazione del diritto ad una buona amministrazione, tutelabile innanzi alle giurisdizioni nazionali ed europee.

Riflessioni dottrinali e prospettive di sistema

La dottrina più attenta ha accolto questo mutamento giurisprudenziale con interesse, proponendo una nuova tassonomia della responsabilità amministrativa. Si parla di responsabilità procedimentale lesiva, responsabilità informatica, responsabilità sistemica, in cui l’amministrazione è tenuta a garantire la corretta gestione dell’intero iter e non solo la regolarità formale dell’atto finale.

Si prospetta la necessità di una revisione normativa della Legge 241/1990, con introduzione di disposizioni dedicate al silenzio lesivo, alla responsabilità da inerzia, alla tutela del diritto alla risposta e alla accountability algoritmica. Tali disposizioni dovrebbero sancire la rilevanza giuridica dei comportamenti omissivi, anche se non formalizzati, e introdurre forme di risarcimento o riparazione procedurale, idonee a ristabilire l’equilibrio tra amministrazione e cittadino.

L’amministrazione responsabile: verso un nuovo modello relazionale

Alla luce di quanto esposto, l’amministrazione pubblica deve ridefinire il proprio ruolo, passando da soggetto produttore di atti a soggetto garante del procedimento. Il cittadino non chiede più solo provvedimenti, ma risposte, interazione, trasparenza, rispetto del tempo.

In tale modello, il silenzio non è più una forma di assenso o di diniego, ma diventa un atto giuridico negativo, una comunicazione omissiva che incide direttamente sull’affidamento del cittadino, sulla trasparenza del procedimento e sull’effettività del diritto amministrativo. L’amministrazione responsabile non può limitarsi ad evitare l’arbitrio o a produrre atti formali: essa deve dimostrarsi capace di gestire la propria funzione in modo proattivo, inclusivo e digitale, secondo criteri di efficienza e garanzia costituzionale.

Sotto tale profilo, il dovere di provvedere si trasforma in un obbligo dialogico, che impone alla pubblica amministrazione di rispondere, attivarsi, rendere trasparente ogni passaggio, valorizzando l’interesse legittimo del cittadino alla certezza, alla conoscenza e alla partecipazione. Questo implica una transizione da una visione burocratica dell’agire pubblico a una concezione relazionale e comunicativa, in cui la PA è chiamata a manifestarsi costantemente e coerentemente nel proprio ruolo di garante dell’ordine procedimentale.

La cultura del silenzio, da sempre tollerata e talvolta incentivata nei contesti di sovraccarico amministrativo, viene dunque radicalmente messa in discussione. Le pronunce del biennio 2024–2025 pongono le basi per una giurisprudenza di garanzia, attenta non solo all’esito finale del procedimento, ma alla sua fisiologia, alla sua intelaiatura democratica. Il silenzio non è più vuoto, ma segno giuridico; non è più scarto, ma violazione.

In questa cornice interpretativa, si impone una riflessione sistemica sulle riforme possibili. Una revisione della legge 241/1990 potrebbe introdurre forme codificate di tutela contro l’inerzia, prevedere azioni risarcitorie specifiche, obblighi rafforzati di risposta, modelli di notifica e comunicazione automatizzati. Si potrebbe ipotizzare l’istituzione di una “Carta dei doveri procedimentali”, vincolante per ogni amministrazione, con indicatori di performance, standard minimi di risposta, e responsabilità disciplinare in caso di omissione ingiustificata.

Al contempo, il legislatore dovrebbe considerare l’introduzione di una “responsabilità algoritmica”, volta a sanzionare la cattiva gestione dei sistemi digitali, delle piattaforme procedimentali e degli strumenti di e-government. Tale responsabilità non va intesa come mera colpa tecnica, ma come culpa in procedendo, con effetti sulla legalità e sulla validità del procedimento.

In conclusione, il biennio giurisprudenziale 2024–2025 consegna alla dottrina e alla prassi un messaggio di grande rilevanza: il silenzio non è più compatibile con la legalità costituzionale, né con l’effettività dell’amministrazione moderna. È tempo che la pubblica amministrazione abbandoni la neutralità omissiva e si faccia interprete attiva del diritto alla risposta, del principio di trasparenza, della tutela degli interessi procedimentali. Il silenzio amministrativo, lungi dall’essere residuo, è ora specchio della responsabilità, specchio del dovere democratico e specchio della dignità giuridica del cittadino.

3.2 Il danno da ritardo

Alcune pronunce recenti hanno riconosciuto risarcimenti:

TAR Campania, Napoli, sent. n. 1942/2024: 12.000 euro per danno da ritardo edilizio.

Corte dei Conti, Campania, sent. n. 89/2025: condanna per danno erariale causato da inerzia sistemica nella gestione di fondi europei.

La svolta normativa è arrivata con l’introduzione dell’art. 2-bis della Legge n. 241/1990, inserito dalla Legge n. 69/2009, che ha sancito la risarcibilità del danno ingiusto causato dall’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento. Ma la vera evoluzione è avvenuta sul piano giurisprudenziale.

Consiglio di Stato, Sez. VI, sent. n. 1913/2010: ha affermato che il rispetto dei termini procedimentali è un interesse meritevole di tutela in sé, elevando il tempo a bene giuridico autonomo. Non è più necessario dimostrare la spettanza del bene finale, ma la lesione del diritto al tempo può essere risarcita.

TAR Sicilia, Palermo, Sez. I, sent. n. 582/2010: ha riconosciuto che l’interesse tutelato non è solo quello legato al rilascio del provvedimento, ma anche quello al rispetto dei termini. Il ritardo diventa fonte di danno ingiusto, anche in assenza di un provvedimento favorevole.

Consiglio di Stato, Sez. IV, sent. n. 248/2008: ha introdotto il concetto di “contatto procedimentale”, secondo cui l’amministrazione instaura un rapporto con il privato che, se disatteso, può generare responsabilità risarcitoria.

Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, sent. n. 7/2005: ha riconosciuto la risarcibilità del danno da ritardo come lesione dell’interesse pretensivo, purché sia accertata la spettanza del bene della vita.

Consiglio di Stato, Sez. V, sent. n. 5798/2013: ha stabilito che la domanda risarcitoria può essere trattata congiuntamente all’azione avverso il silenzio, anche in camera di consiglio, purché vi sia avviso alle parti.

TAR Campania, Napoli, sent. n. 4131/2016: ha confermato la possibilità di trattare congiuntamente le due azioni, risarcitoria e avverso il silenzio, valorizzando l’efficienza processuale.

Consiglio di Stato, Sez. II, sent. n. 2960/2021: ha ribadito che il risarcimento del danno da ritardo non può prescindere dalla prova della spettanza del bene della vita, ma ha anche aperto alla possibilità di risarcire il danno da incertezza e frustrazione. TAR Milano, Sez. I, sent. n. 284/2021: ha chiarito che il danno da ritardo non è automatico, ma deve essere provato in termini di nesso causale e danno effettivo, anche se non patrimoniale.

Consiglio di Stato, Sez. IV, sent. n. 7622/2020: ha precisato che il danno da ritardo è risarcibile solo se la condotta inerte ha causato un danno concreto nella sfera giuridica del privato.

TAR Napoli, Sez. VII, sent. n. 1836/2020: ha sottolineato che il risarcimento è subordinato alla dimostrazione della spettanza del bene della vita, ma ha anche riconosciuto il valore del tempo come elemento lesivo.

Questa giurisprudenza dimostra che il danno da ritardo è una figura giuridica in evoluzione, che si muove tra il riconoscimento dell’interesse procedimentale e la necessità di accertare il danno concreto. Non è più sufficiente dire “l’amministrazione è stata lenta”: bisogna dimostrare che quella lentezza ha prodotto una lesione giuridicamente rilevante.

La sentenza n. 1942/2024 del Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, sede di Napoli, rappresenta un punto di svolta nella giurisprudenza sul danno da ritardo, in particolare nel settore edilizio. Con essa, il giudice amministrativo ha riconosciuto un risarcimento di €12.000 a favore di un privato cittadino per il ritardo ingiustificato nella conclusione di un procedimento autorizzativo edilizio, affermando con forza il principio secondo cui l’inerzia procedimentale costituisce fonte autonoma di responsabilità risarcitoria.

Questa pronuncia si colloca nel solco di un’evoluzione giurisprudenziale che ha progressivamente abbandonato la visione formalistica del procedimento amministrativo, per abbracciare una concezione sostanzialista e relazionale, in cui il tempo diventa elemento costitutivo del diritto. Il principio di buon andamento sancito dall’art. 97 della Costituzione non è più inteso come mera direttiva programmatica, ma come criterio operativo vincolante, la cui violazione genera effetti giuridici concreti.

La sentenza in esame si distingue per la sua chiarezza argomentativa, per la ricostruzione puntuale del nesso causale tra ritardo e pregiudizio subito, e per l’adozione di un criterio di quantificazione del danno che tiene conto non solo della perdita patrimoniale, ma anche della frustrazione progettuale e della lesione dell’affidamento legittimo. Il giudice ha valorizzato il ruolo del procedimento amministrativo come strumento di abilitazione dell’iniziativa privata, e ha stigmatizzato l’inerzia come comportamento antigiuridico, lesivo della dignità del cittadino e del principio di legalità sostanziale.

In particolare, il TAR ha richiamato l’art. 2-bis della Legge n. 241/1990, che riconosce il diritto al risarcimento del danno ingiusto causato dall’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento. Tale norma, introdotta con la Legge n. 69/2009, ha avuto il merito di positivizzare un orientamento giurisprudenziale già consolidato, ma che necessitava di una cornice normativa chiara per poter essere applicato con efficacia.

La pronuncia si inserisce in un quadro giurisprudenziale ampio, che comprende decisioni fondamentali come:

• Consiglio di Stato, Sez. VI, sent. n. 1913/2010, che ha riconosciuto il valore autonomo del tempo come bene giuridico;
• Adunanza Plenaria n. 7/2005, che ha affermato la risarcibilità dell’interesse pretensivo in caso di spettanza del bene della vita;
• Consiglio di Stato, Sez. IV, sent. n. 248/2008, che ha introdotto il concetto di

“contatto procedimentale” come fonte di responsabilità.

La sentenza del TAR Campania si distingue per aver applicato questi principi in modo concreto, riconoscendo che il ritardo nella conclusione del procedimento edilizio ha impedito al ricorrente di avviare un’attività economica, generando una perdita di chance e una frustrazione progettuale che meritano tutela.

Il giudice ha inoltre sottolineato che l’amministrazione non ha fornito alcuna giustificazione plausibile per il ritardo, né ha adottato misure correttive o compensative. Tale comportamento è stato qualificato come colposo, in quanto contrario ai doveri di diligenza, trasparenza e collaborazione che devono caratterizzare l’azione amministrativa.

La quantificazione del danno è stata effettuata sulla base di criteri equitativi, tenendo conto della durata del ritardo, della natura del procedimento, dell’entità del progetto edilizio e delle aspettative legittime del ricorrente. Il giudice ha escluso la necessità di una prova rigorosa del danno patrimoniale, valorizzando invece la dimensione esistenziale e progettuale del pregiudizio subito.

Questa impostazione è coerente con l’orientamento della giurisprudenza più recente, che tende a superare il dogma della prova puntuale del danno, per abbracciare una concezione più ampia e flessibile della responsabilità amministrativa. In tal senso, si segnala la sentenza del Consiglio di Stato n. 7622/2020, che ha riconosciuto la risarcibilità del danno da ritardo anche in assenza di una lesione patrimoniale diretta, purché vi sia una compromissione concreta della sfera giuridica del privato. La sentenza del TAR Campania, Napoli, n. 1942/2024, si pone dunque come modello applicativo di una giurisprudenza evolutiva, che mira a rafforzare la tutela del cittadino contro l’inerzia amministrativa, e a promuovere una cultura della responsabilità all’interno della pubblica amministrazione.

La pronuncia si inserisce, in modo emblematico, nel più ampio dibattito sulla giustiziabilità dell’inerzia amministrativa, che negli ultimi due decenni ha visto la transizione da una logica di mero annullamento a una prospettiva risarcitoria piena. Se nel passato il cittadino doveva accontentarsi di ottenere un ordine giudiziale affinché l’amministrazione si muovesse, oggi può ambire al risarcimento per i danni subiti a causa del ritardo, purché sia provata la lesione ingiusta derivante da comportamento colposo o doloso.

In tal senso, la giurisprudenza ha individuato nella figura del silenzio-inadempimento

(art. 31 c.p.a.) un presupposto oggettivo per l’instaurazione dell’azione risarcitoria. Non basta che vi sia inerzia: è necessario che essa sia ingiustificata, in violazione del termine legale o regolamentare, e che abbia prodotto un danno effettivo. La sentenza in esame dimostra come il giudice possa non solo constatare l’inerzia, ma valutare gli effetti concreti che essa produce nella sfera soggettiva del privato, con attenzione al contesto economico, sociale e progettuale.

La rilevanza di questa pronuncia si coglie anche nell’ambito della responsabilità dirigenziale. Non è più ammissibile che il mancato rispetto dei tempi venga imputato al sistema in astratto. Il giudice ha individuato specifici profili di negligenza nell’operato degli uffici competenti, indicando come l’inerzia abbia avuto origine in condotte omissive riconducibili a personale responsabile del procedimento. Questa impostazione risponde alla logica dell’art. 21 del D.Lgs. 165/2001, che impone ai dirigenti l’obbligo di vigilare sulla regolarità e tempestività dei processi amministrativi. Dal punto di vista contabile, l’interesse della pronuncia risiede anche nel principio di economicità, secondo cui l’amministrazione è tenuta a operare non solo legalmente, ma anche in modo efficiente e non dispersivo delle risorse pubbliche. Il ritardo nella conclusione di procedimenti autorizzativi può comportare danno erariale indiretto, laddove si traduca in mancati introiti, penalizzazioni urbanistiche, disincentivi all’investimento privato. In questo quadro, la collaborazione tra giurisdizione amministrativa e giurisdizione contabile appare sempre più necessaria.

Un ulteriore elemento qualificante della sentenza è la valorizzazione dell’affidamento legittimo del cittadino, fondamento dell’agire pubblico. Il principio di affidamento, inteso come legittima aspettativa fondata su norme e comportamenti coerenti dell’amministrazione, è stato leso non tanto da un provvedimento negativo, quanto dalla mancanza del provvedimento stesso entro il tempo previsto. Il giudice ha chiarito che la lesione dell’affidamento non richiede l’emissione di un atto, ma si concretizza anche nel mancato esercizio del potere pubblico, quando esso era dovuto. Questa impostazione rispecchia quanto affermato dal Consiglio di Stato, Sez. V, sent.

n. 5798/2013, secondo cui la domanda risarcitoria può affiancarsi all’azione avverso il silenzio, esprimendo una concezione moderna della tutela giurisdizionale, capace di riparare le conseguenze dell’inerzia, oltre a ordinarne la cessazione.

In un’ottica sistemica, la sentenza in oggetto chiama in causa anche il ruolo delle politiche pubbliche. In un settore strategico come quello edilizio, la tempestività dei procedimenti è essenziale per garantire la realizzazione di opere, la rigenerazione urbana, la crescita economica. Il ritardo produce effetti distorsivi sull’intero ciclo economico locale, scoraggiando l’iniziativa imprenditoriale e generando sfiducia nelle istituzioni.

La pronuncia ci invita a riflettere su come il tempo amministrativo sia un bene pubblico, e come la sua gestione debba essere oggetto di responsabilità, trasparenza e misurazione. In altri ordinamenti, come quello francese, esistono indicatori temporali di performance pubblica, che collegano l’efficienza dell’amministrazione ai tempi di risposta ai cittadini. In Italia, la giurisprudenza sta colmando il vuoto lasciato dalla mancanza di una cultura temporale.

Nel proseguo del commento, ci soffermeremo sull’effetto riflesso della pronuncia sul piano della legittimazione democratica della PA, sull’analisi dottrinale del concetto di “tempo come diritto” e sull’impatto che tale orientamento potrà avere nei futuri assetti normativi. Ma già sin d’ora possiamo affermare che il TAR Campania ha compiuto un atto di giustizia sostanziale, che restituisce dignità al cittadino e richiama l’amministrazione al dovere costituzionale di buon andamento.

Una riflessione imprescindibile, che emerge con forza dalla sentenza n. 1942/2024, è quella relativa alla costituzionalizzazione del tempo come diritto. Il riferimento all’art. 97 Cost. non è una mera citazione, ma un’affermazione teorica e operativa che fa del principio di buon andamento un criterio misurabile. Il tempo, da sempre considerato una dimensione neutra nel diritto amministrativo, è ormai assunto come indice di legittimità sostanziale: ove vi sia ritardo ingiustificato, vi è violazione del principio costituzionale.

L’interpretazione sostanzialista del principio di legalità, avanzata da autori come Sabino Cassese e Massimo Severo Giannini, trova nella pronuncia del TAR Campania una conferma pratica. Il giudice non si limita ad accertare il mancato rispetto delle regole, ma valuta la lesione effettiva degli interessi protetti, assumendo la lentezza come forma di oppressione istituzionale. In tale prospettiva, l’inerzia non è più tollerabile come fisiologia amministrativa, ma viene qualificata come patologia democratica, da correggere e sanzionare.

La sentenza merita attenzione anche per l’approccio che adotta alla prova del danno. Non pretende una dimostrazione analitica della perdita economica, ma valorizza il contesto progettuale del ricorrente, riconoscendo come la paralisi del procedimento edilizio abbia impedito lo sviluppo di un’iniziativa imprenditoriale. In tal modo, il giudice supera la rigidità del criterio patrimoniale e introduce una valutazione multidimensionale del pregiudizio, che tiene conto della frustrazione, della perdita di opportunità e del discredito subito.

Un profilo che merita ulteriore sviluppo è quello relativo alla perdita di fiducia istituzionale. Il cittadino che si vede costretto ad attendere indefinitamente una risposta da parte dell’amministrazione, perde progressivamente fiducia nella funzione pubblica. La fiducia, tuttavia, è presupposto indispensabile del patto democratico. Quando viene violata, non solo si genera un danno individuale, ma si compromette la coesione sociale e il funzionamento delle istituzioni.

La pronuncia del TAR, pur essendo riferita a un caso specifico, ha dunque una portata sistemica. Essa contribuisce a delineare una nuova ontologia del danno amministrativo, in cui il tempo diviene vettore di responsabilità, criterio di legalità, misura di civiltà. In tale quadro, la pubblica amministrazione non può più ignorare l’impatto del proprio agire ritardato, ma deve assumere consapevolmente l’obbligo di tempestività come dovere costituzionale, etico e funzionale.

Sul piano comparato, possiamo richiamare l’esperienza britannica, dove il Judicial Review consente di impugnare l’inerzia amministrativa come violazione del principio di “reasonableness”. In Germania, il principio di “Zügigkeit” impone tempi certi e la legge sulla procedura amministrativa (VwVfG) prevede rimedi per l’inerzia. In

Francia, il Conseil d’État ha sancito la risarcibilità del préjudice résultant d’un délai excessif, equiparando il tempo perso alla perdita patrimoniale.

In Italia, la giurisprudenza amministrativa sta progressivamente recependo queste istanze, trasformando l’apparente astrattezza del principio di buon andamento in una categoria giuridica operativa, suscettibile di valutazione in sede giudiziale. La sentenza del TAR Campania rappresenta un manifesto pratico di questa evoluzione:

riconoscere €12.000 per il tempo perduto non è solo un gesto risarcitorio, ma un atto di civiltà giuridica.

A questo punto dell’analisi, è utile soffermarsi sul ruolo del giudice amministrativo. Esso non è più solo arbitro di controversie procedurali, ma garante dei diritti sostanziali del cittadino. L’attività giudiziaria assume una funzione riequilibrante, capace di compensare disfunzioni, orientare prassi e promuovere standard. La decisione in esame dimostra come il giudice possa agire in senso costitutivo, configurando nuove forme di tutela fondate sull’etica del tempo.

La sentenza del TAR Campania si colloca in un contesto giurisprudenziale che, nel 2024 e 2025, ha visto significative evoluzioni interpretative in materia di danno da ritardo. Tra le pronunce più rilevanti, merita attenzione la sentenza del TAR Palermo n. 3488/2024, che pur rigettando la domanda risarcitoria, ha ribadito con forza la necessità di una prova rigorosa del danno concreto subito dal ricorrente, in linea con l’art. 2697 c.c.. Il TAR ha chiarito che il danno da ritardo non può essere presunto né liquidato forfettariamente, ma deve essere dimostrato in termini di pregiudizio patrimoniale effettivo, con documentazione idonea e nesso causale diretto.

Questa impostazione, seppur restrittiva, conferma la tendenza della giurisprudenza a valutare con attenzione la consistenza probatoria delle domande risarcitorie, evitando automatismi e generalizzazioni. Tuttavia, la sentenza del TAR Campania si distingue per aver superato tale rigidità, valorizzando il pregiudizio progettuale e la frustrazione dell’iniziativa economica come elementi risarcibili, anche in assenza di una perdita patrimoniale immediatamente quantificabile.

In parallelo, la Corte dei Conti, con sentenza n. 83/2025, ha affrontato il tema del danno erariale da ritardo giurisdizionale, condannando un magistrato per aver causato un ritardo di due anni nella trattazione di una causa, con conseguente condanna dello Stato al pagamento dell’equa riparazione ex legge Pinto. La Corte ha affermato che l’indipendenza della funzione giurisdizionale non esclude la responsabilità contabile, quando il comportamento è macroscopicamente negligente. Questo orientamento rafforza l’idea che il tempo è un bene pubblico, e che la sua gestione inefficiente può generare responsabilità anche in ambiti tradizionalmente immuni. Tali pronunce, lette in sinergia con la sentenza del TAR Campania, delineano un quadro giurisprudenziale maturo, in cui il danno da ritardo è riconosciuto come figura autonoma e complessa, che richiede una valutazione multidimensionale. Non si tratta più di risarcire solo la perdita economica, ma di riconoscere il valore del tempo come elemento costitutivo della legalità amministrativa.

La dottrina più recente, come evidenziato nel contributo di Maria Laura Maddalena su Giustizia-Amministrativa.it, ha classificato il danno da ritardo in tre ipotesi:

• Adozione tardiva di un provvedimento sfavorevole;
• Adozione tardiva di un provvedimento favorevole;
• Mera inerzia, cioè mancata adozione del provvedimento.

È proprio quest’ultima ipotesi che la sentenza del TAR Campania affronta con maggiore incisività, riconoscendo che l’inerzia è di per sé fonte di danno, anche in assenza di un provvedimento finale. Tale impostazione si discosta dalla tradizionale visione restrittiva, secondo cui il risarcimento sarebbe subordinato all’accertamento della spettanza del bene della vita.

In questo senso, la pronuncia si avvicina all’orientamento espresso dal Consiglio di Stato, Sez. VI, sent. n. 1913/2010, che ha affermato la tutela autonoma dell’interesse al tempo, elevandolo a bene giuridico meritevole di protezione in sé. La sentenza del TAR Campania, pur non citando espressamente tale precedente, ne riprende lo spirito, riconoscendo che il tempo perso è tempo leso, e che la sua perdita può essere risarcita anche in assenza di un provvedimento favorevole.

CAPITOLO IV – I rimedi processuali contro l’inerzia

4.1 Il ricorso per il silenzio ex art. 31 c.p.a.

Il Codice del processo amministrativo offre al cittadino un rimedio mirato per contrastare il silenzio: il ricorso ex art. 31 c.p.a.. Con questo strumento, il privato può chiedere al giudice:

• l’accertamento dell’inerzia;
• l’ordine di provvedere;
• la nomina di un commissario ad acta in caso di inadempimento.

Il silenzio dell’amministrazione, se protratto oltre i termini procedimentali e senza giustificazione, viola l’obbligo funzionale alla conclusione. Il giudice non solo può ordinare di provvedere, ma anche attivare meccanismi sostitutivi.”

Il silenzio amministrativo costituisce una delle più insidiose patologie del sistema amministrativo italiano. Laddove il principio del buon andamento (art. 97 Cost.) e il diritto alla trasparenza impongono efficienza, rapidità e partecipazione, l’inerzia dell’amministrazione mina la fiducia del cittadino e incrina la legalità.

Il legislatore italiano, con il D.Lgs. 104/2010 — Codice del Processo Amministrativo (c.p.a.) — ha inteso contrastare questa forma di inadempienza attraverso un ricorso speciale, disciplinato dall’art. 31 c.p.a. Tale strumento giurisdizionale consente al cittadino di ottenere, non solo l’accertamento dell’inerzia, ma anche l’adozione forzata del provvedimento richiesto e, ove necessario, la sostituzione dell’amministrazione per mezzo di un commissario ad acta.

Il silenzio amministrativo è da tempo oggetto di attenzione da parte della dottrina e della giurisprudenza, e rappresenta una delle patologie più insidiose del procedimento amministrativo. L’assenza di una risposta da parte della pubblica amministrazione a un’istanza del privato non è semplicemente una omissione formale, bensì una lesione sostanziale al principio costituzionale del buon andamento, all’obbligo di trasparenza e alla regola della legalità. Quando l’amministrazione tace, rinuncia consapevolmente ad esercitare una funzione attribuitale dalla legge, disattendendo un dovere giuridico preciso che trova fondamento nell’articolo 97 della Costituzione, ma anche in norme europee come l’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, che impone il diritto del cittadino a una buona amministrazione. L’inerzia amministrativa diviene, pertanto, sintomo di disfunzione democratica, una negazione non solo del diritto all’adozione di un provvedimento, ma del diritto stesso ad essere considerato interlocutore pubblico.

La legge n. 241 del 1990, all’articolo 2, ha stabilito un principio cardine: ogni procedimento amministrativo deve concludersi con un provvedimento espresso entro un termine certo. Questo impone all’amministrazione, al netto di specifiche deroghe, l’obbligo di intervenire con efficacia e tempestività. Tuttavia, l’esperienza ha dimostrato come tale obbligo venga spesso disatteso e l’assenza di risposte si traduca, nella prassi quotidiana, in un atteggiamento dilatorio, se non elusivo, della funzione pubblica. È in tale contesto che nasce la necessità di un rimedio giurisdizionale forte, capace di restituire al cittadino il potere di attivazione e al giudice amministrativo un ruolo concreto di intervento. Il Codice del Processo Amministrativo, con l’introduzione dell’articolo 31, ha inaugurato una nuova stagione di tutela effettiva, rendendo il silenzio non più tollerabile ma censurabile per via giudiziaria.

Il ricorso contro il silenzio ex art. 31 c.p.a. non si limita alla declaratoria dell’inerzia. Esso costituisce una vera e propria azione autonoma, fondata su un principio sostanzialmente rivoluzionario nel contesto amministrativo italiano: il giudice può non solo accertare che l’amministrazione ha violato il proprio dovere, ma anche ordinarle di provvedere entro un termine, e, laddove permanga l’inerzia, nominare un commissario ad acta che intervenga in sua vece. Questo potere sostitutivo imprime una svolta profonda nella dinamica tra potere esecutivo e funzione giurisdizionale. Non si tratta di un’ingerenza del potere giudiziario, bensì della riaffermazione di un principio democratico: la legge impone un obbligo, e il giudice ne garantisce l’effettività. La dimensione del silenzio amministrativo acquista così profili non solo giuridici ma anche antropologici. In uno Stato moderno, fondato sul dialogo tra istituzioni e cittadini, il diritto alla risposta diventa uno strumento di partecipazione politica. Il cittadino non è un utente passivo, ma un soggetto attivo del procedimento amministrativo, e l’assenza di riscontro da parte dell’amministrazione equivale ad una negazione di dignità giuridica. Il ricorso ex art. 31 assume, in questa prospettiva, una funzione pedagogica, educativa verso l’amministrazione, che viene richiamata al rispetto delle proprie responsabilità istituzionali. In più, rappresenta un meccanismo di moralizzazione della pubblica funzione: obbligare l’ente a pronunciarsi significa porre un argine all’opacità, al clientelismo, e alla discrezionalità silenziosa.

Sotto il profilo processuale, il ricorso si presenta come strumento agile ed efficace. Non è necessaria la dimostrazione di un interesse leso, né di un danno concreto, ma è sufficiente aver presentato un’istanza e attendere inutilmente oltre il termine previsto. Anche la diffida, pur non richiesta, può contribuire ad attivare un meccanismo di attenzione che precede la fase giurisdizionale. Una volta adito il giudice, questi può intimare all’amministrazione di provvedere, indicando un termine perentorio. Se tale ordine non viene osservato, la nomina del commissario ad acta segna una rottura forte: la funzione pubblica viene affidata a un soggetto terzo, che agisce nei limiti del provvedimento giurisdizionale, adottando l’atto dovuto. Il valore del provvedimento commissariale è pienamente equiparato a quello dell’ente originario e non può essere disconosciuto se non nei limiti dell’autotutela.

La giurisprudenza ha avuto un ruolo determinante nel consolidare la portata dell’articolo 31. Si ricordano pronunce fondamentali, come quella del Consiglio di Stato Sez. IV n. 3464/2025, nella quale si afferma che il silenzio, prolungato oltre i termini senza giustificazione, viola l’obbligo funzionale alla conclusione del procedimento. In quella sede, il giudice non solo riconosce la fondatezza del ricorso, ma si attiva per garantire l’adozione del provvedimento richiesto, dimostrando che la giurisdizione amministrativa non è più mera spettatrice, bensì motore di attuazione dei diritti.

Il confronto con gli ordinamenti europei evidenzia come la tutela contro l’inerzia sia un valore condiviso. In Francia, il recours en carence consente di condannare l’amministrazione all’adozione dell’atto; in Germania, il cittadino può ottenere il provvedimento mediante ordine giudiziario; in Spagna, la inactividad administrativa è oggetto di ricorso specifico. Tuttavia, il modello italiano si distingue per il carattere incisivo del potere sostitutivo, tramite il commissario ad acta, che trasforma l’inerzia in azione concreta, dando alla giurisdizione un ruolo realmente riparatorio.

Rilevanti sono anche i profili di responsabilità connessi all’inerzia. Il mancato rispetto dell’obbligo di conclusione può comportare responsabilità dirigenziale, disciplinare, risarcitoria e, in taluni casi, anche penale, quando l’inosservanza degli atti d’ufficio è dolosa o reiterata. Ciò induce a una riflessione ulteriore: il ricorso ex art. 31 non è solo uno strumento di tutela per il cittadino, ma anche un mezzo di sorveglianza sistemica sul funzionamento dell’amministrazione.

Nel contesto contemporaneo, segnato dalla digitalizzazione e dalla progressiva informatizzazione dei procedimenti, il silenzio non dovrebbe più avere cittadinanza. I sistemi automatizzati, i protocolli tracciabili, le piattaforme telematiche rendono tecnicamente più facile monitorare l’attività amministrativa, registrare i tempi e rilevare le omissioni. In tale prospettiva, l’articolo 31 c.p.a. può diventare anche un volano per l’innovazione organizzativa: un incentivo alla creazione di strumenti preventivi, come dashboard di controllo, report periodici sui procedimenti pendenti, alert automatici, e indicatori di performance dirigenziale basati sul rispetto dei termini. La centralità del cittadino come utente e come contribuente giustifica la presenza di un ricorso che tuteli il suo diritto alla risposta. In ultima analisi, il silenzio amministrativo equivale a un fallimento dello Stato come ente razionale e responsabile. Il ricorso ex art. 31 rappresenta la manifestazione più alta della funzione giurisdizionale amministrativa: quella che non si limita ad accertare l’illegittimità, ma ristabilisce il diritto del cittadino ad essere parte del procedimento, ad essere ascoltato e a ricevere una decisione. In tempi nei quali la disillusione istituzionale e la distanza tra amministrazioni e società civile tendono a crescere, il ricorso contro il silenzio è uno strumento di prossimità, di equità e di ricostruzione del rapporto fiduciario.

Concludendo, non vi è istituzione democratica che possa tollerare il silenzio come forma di esercizio del potere. Il potere pubblico è tale solo se si espone, se si rende leggibile e accessibile, e se risponde. L’articolo 31 del Codice del Processo Amministrativo è, quindi, non soltanto una norma di rito, ma una espressione di sostanza, che incarna il principio secondo cui la pubblica amministrazione non è un corpo distante o autoreferenziale, ma un interlocutore attivo del cittadino e della società. Un’amministrazione che risponde non esercita semplicemente il proprio potere: riconosce che tale potere è delegato, attribuito dalla collettività e subordinato al rispetto delle regole procedimentali. L’art. 31 c.p.a., nel suo portato normativo e simbolico, diventa allora il riflesso di un ordinamento che tutela non solo i grandi diritti fondamentali, ma anche i diritti quotidiani, quelli che si esprimono in una richiesta, in una domanda, in una domanda non ascoltata. E nel momento in cui l’ordinamento giuridico offre al cittadino lo strumento per ottenere risposta, riafferma la centralità della persona, il valore della partecipazione, la dignità della voce che chiede conto e diritto.

Non esiste democrazia amministrativa senza diritto alla parola, e non esiste parola pubblica senza il dovere di risposta. Il ricorso contro il silenzio è dunque più di una norma processuale: è un manifesto. È la dichiarazione che ogni cittadino ha il diritto di essere visto, considerato, valutato. Ed è anche la conferma che il potere amministrativo è funzionale e limitato, sempre subordinato al controllo di legalità, alla verifica giurisdizionale, alla correzione istituzionale. Il giudice amministrativo, chiamato a vigilare sull’omissione, diventa così garante di una nuova semantica dell’amministrare: dove il fare è anche ascoltare, dove il potere è anche servizio.

In questa luce, il commissario ad acta non è solo un tecnico supplente, ma un simbolo di reazione democratica. La sua presenza, prevista per rispondere all’inerzia, è la prova che il sistema giuridico non tollera il silenzio come forma di dominio, ma reagisce, interviene, supplisce, risponde. Ciò che l’amministrazione non fa, la legge impone che sia fatto. È questo il nucleo forte di uno Stato di diritto moderno: la legalità come azione, come intervento, come riparazione.

Ed è per questo che la riflessione sull’articolo 31 c.p.a. deve portare con sé anche una prospettiva culturale. Non basta avere norme che puniscono o correggono l’inerzia: occorre formare dirigenti consapevoli, operatori pubblici sensibili, cittadini informati.

La risposta non può essere solo giuridica, ma educativa. È necessario un cambio di paradigma: da una burocrazia chiusa e silente a un’amministrazione responsabile e comunicativa. Ogni istanza non ascoltata è una democrazia ferita. Ogni ricorso accolto è una democrazia riparata.

Infine, in un’epoca in cui la tecnologia potrebbe facilitare risposte tempestive e trasparenti, l’inerzia diventa ancora più grave, perché ingiustificata. L’evoluzione digitale, se ben governata, può ridurre drasticamente i tempi di procedimento, aumentare la tracciabilità e rendere visibile l’omissione. Il futuro dell’articolo 31 c.p.a. non è solo nel suo testo, ma nella sua applicazione: in una giurisdizione amministrativa che sappia essere autorevole e dinamica, in una cultura amministrativa che riconosca la centralità della legalità responsiva.

Così, in chiusura, il ricorso contro il silenzio non è soltanto uno strumento tecnico, ma una dimensione etica dell’agire pubblico. È il luogo dove il cittadino diventa protagonista, dove la giustizia incontra l’amministrazione, dove il diritto si fa risposta. E nel momento in cui un giudice accoglie un ricorso ex art. 31, non si limita a correggere un errore, ma riafferma, con forza, che nessuna istituzione può tacere davanti al diritto. Nessuna amministrazione può dimenticare di essere al servizio.

Nessun silenzio può resistere alla legalità.

Questo è il significato più profondo dell’articolo 31 del Codice del Processo Amministrativo: non punire il silenzio, ma spezzarne il potere. Rendere ogni voce ascoltata. E restituire alla giustizia la sua funzione più alta: quella di garantire che, in ogni procedimento, la legge abbia l’ultima parola.

Il silenzio dell’amministrazione pubblica, quando si protrae oltre i termini procedimentali previsti dalla legge e non è giustificato da ragioni oggettive, rappresenta una violazione dell’obbligo funzionale alla conclusione del procedimento. Tale obbligo, sancito dall’art. 2 della legge n. 241/1990, costituisce un principio generale dell’azione amministrativa, espressione diretta dei valori costituzionali di buon andamento, imparzialità e trasparenza. L’inerzia amministrativa, lungi dall’essere una semplice omissione, si configura come un comportamento antigiuridico che incide negativamente sui diritti dei cittadini, generando un danno sistemico alla fiducia nelle istituzioni.

La giurisprudenza amministrativa ha progressivamente rafforzato la tutela contro il silenzio inadempimento. Il Codice del processo amministrativo, agli articoli 31 e 117, ha introdotto un rito speciale che consente al giudice di accertare l’obbligo

dell’amministrazione di provvedere e, nei casi di attività vincolata e priva di istruttoria complessa, di pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa. La sentenza del Consiglio di Stato n. 567/2016 ha chiarito che il giudice può nominare un commissario ad acta che eserciti il potere in via sostitutiva, garantendo l’effettività della tutela giurisdizionale. Tale potere sostitutivo non è una deroga, ma una risposta necessaria alla paralisi amministrativa.

La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 245/2015, ha dichiarato l’illegittimità del silenzio che impedisce il rinnovo dei contratti di locazione stipulati dalle pubbliche amministrazioni, sottolineando la necessità di un provvedimento espresso anche in caso di rigetto. Questo orientamento rafforza l’idea che il silenzio non possa essere tollerato come modalità di esercizio del potere pubblico, soprattutto quando incide su diritti fondamentali.

La dottrina ha analizzato il silenzio amministrativo sotto diverse angolazioni. Si distinguono il silenzio significativo (assenso o rigetto), il silenzio devolutivo, il silenzio facoltativo e il silenzio-inadempimento. Quest’ultimo è quello che più direttamente viola l’obbligo di provvedere, e per il quale il legislatore ha previsto rimedi incisivi. L’azione giudiziaria contro il silenzio mira non solo all’accertamento dell’obbligo, ma anche alla condanna dell’amministrazione, con possibilità di risarcimento del danno da ritardo, come previsto dall’art. 2-bis della legge n. 241/1990.

Il giudice amministrativo, in presenza di un silenzio ingiustificato, può ordinare all’amministrazione di provvedere entro un termine perentorio. Nei casi di attività vincolata, può pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa del ricorrente. Inoltre, può nominare un commissario ad acta che eserciti il potere in via sostitutiva. Questo meccanismo garantisce la piena attuazione del principio di effettività della tutela giurisdizionale, come ribadito dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato e dalla Corte Costituzionale.

La responsabilità dell’amministrazione per il silenzio inadempimento si estende anche al piano risarcitorio. L’art. 30 del Codice del processo amministrativo consente al privato leso di agire per il risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria. La giurisprudenza ha chiarito che il danno da ritardo è risarcibile anche in assenza di un provvedimento espresso, purché sia dimostrata la colpa dell’amministrazione e il nesso causale tra l’inerzia e il danno subito.

Il rito speciale contro il silenzio, disciplinato dall’art. 117 c.p.a., prevede una decisione in forma semplificata, con sentenza che ordina all’amministrazione di provvedere entro un termine non superiore, di norma, a trenta giorni. Il giudice può anche statuire sulla nomina del commissario ad acta nella stessa sentenza, accelerando la tutela del ricorrente. Inoltre, può conoscere di tutte le questioni relative all’adozione del provvedimento richiesto, comprese quelle inerenti agli atti del commissario.

La giurisprudenza più recente ha confermato la possibilità di proporre motivi aggiunti avverso il provvedimento espresso sopravvenuto nel corso del giudizio, garantendo la piena esplicazione del principio del contraddittorio. Questo orientamento rafforza la tutela del cittadino, consentendo di impugnare anche gli atti sopravvenuti connessi all’oggetto della controversia.

Nel 2025, il Consiglio di Stato ha emesso la sentenza n. 2748 del 1° aprile, che ha ulteriormente chiarito le condizioni per l’esercizio dell’azione contro il silenzio inadempimento. In essa, si afferma che l’obbligo di provvedere può sussistere anche in assenza di una norma espressa, qualora ragioni di equità e correttezza impongano una risposta da parte dell’amministrazione. Questo principio è stato ribadito anche dal TAR Sicilia, sez. I, con la sentenza n. 474 del 4 febbraio 2025, che ha ordinato la conclusione del procedimento e nominato un commissario ad acta, evidenziando che il silenzio costituisce una violazione dell’obbligo di provvedere.

La violazione dell’obbligo di concludere il procedimento amministrativo entro termini certi non è solo una questione di efficienza, ma incide direttamente sulla legalità dell’azione amministrativa e sulla tutela dei diritti dei cittadini. L’art. 2 della legge n. 241/1990, nella sua formulazione aggiornata, impone alle amministrazioni di adottare un provvedimento espresso anche nei casi di manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda. Questo principio è stato ribadito dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 245/2015, che ha dichiarato incostituzionale una norma che subordinava il rinnovo dei contratti di locazione al rilascio di un nulla osta entro un termine, senza prevedere l’obbligo di diniego espresso. La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che il silenzio non può essere considerato una forma neutra di non risposta. Al contrario, esso rappresenta una lesione attiva del diritto del cittadino a ricevere una decisione motivata. La sentenza n. 2748 del 1° aprile 2025 del Consiglio di Stato, sez. IV, ha stabilito che l’azione contro il silenzio è ammissibile quando vi sia:

• un obbligo di provvedere,
• un interesse qualificato del privato,
• il decorso del termine procedimentale.

In tale pronuncia, il giudice ha sottolineato che l’obbligo di provvedere può sussistere anche in assenza di una norma espressa, qualora ragioni di equità e correttezza impongano una risposta da parte dell’amministrazione. Questo orientamento amplia la portata dell’obbligo, rendendolo uno strumento di garanzia per il cittadino. Un esempio emblematico è offerto dalla sentenza n. 474 del 4 febbraio 2025 del TAR Sicilia, relativa al silenzio serbato da una Commissione tecnica in materia ambientale. Il giudice ha ordinato la conclusione del procedimento e nominato un commissario ad acta, evidenziando che il silenzio, in presenza di un termine perentorio, costituisce una violazione dell’obbligo di provvedere. La motivazione del TAR è particolarmente significativa: l’amministrazione non può giustificare l’inerzia con criteri interni di priorità non formalizzati, soprattutto quando il procedimento è regolato da norme che impongono la conclusione entro termini precisi.

La dottrina ha approfondito la natura del termine procedimentale, distinguendo tra termini ordinatori e perentori. Secondo l’analisi pubblicata su Altalex nel 2024, il termine è generalmente considerato ordinatorio, ma diventa perentorio quando la legge lo qualifica espressamente come tale. In questi casi, il provvedimento tardivo è annullabile, non nullo, poiché l’amministrazione conserva il potere di provvedere, ma ne fa un uso distorto rispetto al paradigma normativo. Tuttavia, se il silenzio ha determinato la formazione del silenzio-assenso, il provvedimento tardivo è inefficace, salvo che ricorrano i presupposti dell’annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies L. 241/1990.

La strumentalizzazione del silenzio è stata oggetto di attenzione nella sentenza n. 1394 del 19 febbraio 2025 del Consiglio di Stato, sez. II, relativa a una SCIA in sanatoria. Il giudice ha escluso la formazione del silenzio-assenso, evidenziando che l’art. 37 del d.P.R. 380/2001 non attribuisce valore provvedimentale al silenzio. Ha inoltre stigmatizzato l’uso strumentale dell’istituto per eludere il controllo urbanistico, negando l’obbligo di provvedere in presenza di un abuso del diritto.

Il potere sostitutivo del giudice amministrativo rappresenta uno degli strumenti più incisivi contro l’inerzia. L’art. 117 c.p.a. consente al giudice di nominare un commissario ad acta, che eserciti il potere in via sostitutiva. Questo meccanismo è stato utilizzato in numerose pronunce, tra cui la già citata sentenza del TAR Sicilia del 2025, e rappresenta una garanzia di effettività della tutela giurisdizionale. La rassegna monografica dell’Ufficio del Massimario della Giustizia Amministrativa del marzo 2025 ha sistematizzato gli orientamenti giurisprudenziali sul silenzio, distinguendo tra silenzio-inadempimento, silenzio-assenso e silenzio-rigetto, e ha ribadito che l’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso è un principio generale, applicabile trasversalmente.

Il silenzio dell’amministrazione non è solo una violazione procedurale, ma può generare responsabilità risarcitoria. L’art. 2-bis della legge n. 241/1990, introdotto dalla legge n. 69/2009, riconosce il diritto al risarcimento del danno da ritardo, configurando l’inerzia come fonte di responsabilità civile. La Cassazione, sezioni unite, sent. n. 23186/2018, ha affermato che tale danno è risarcibile anche in assenza di un provvedimento espresso, purché siano dimostrati la colpa dell’amministrazione e il nesso causale tra l’inerzia e il danno subito. Questo orientamento è stato recepito dalla giurisprudenza amministrativa, che ha riconosciuto il diritto al risarcimento in caso di inerzia colposa, come confermato dal Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 5206 del 26 maggio 2023.

La giurisprudenza del 2025 ha ulteriormente precisato i confini della responsabilità. La sentenza n. 474 del 4 febbraio 2025 del TAR Sicilia, già citata, ha condannato l’amministrazione non solo a provvedere, ma anche al pagamento delle spese processuali, evidenziando che l’inerzia, in presenza di un termine perentorio, costituisce una violazione grave dell’obbligo di provvedere. Il giudice ha sottolineato che la giustificazione fondata su criteri interni di priorità non formalizzati non è idonea a escludere la responsabilità, soprattutto quando il procedimento è regolato da norme che impongono la conclusione entro termini precisi.

Il giudice amministrativo, in presenza di attività vincolata o quando non residuano margini di discrezionalità, può pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa del ricorrente. L’art. 31, comma 3, c.p.a. prevede che, in tali casi, il giudice può condannare l’amministrazione ad adottare la determinazione richiesta. Questo potere è stato esercitato in diverse pronunce, tra cui la sentenza n. 2748 del 1° aprile 2025 del Consiglio di Stato, che ha riconosciuto la fondatezza della pretesa in materia di autorizzazione ambientale, ordinando l’adozione del provvedimento richiesto. La dottrina ha evidenziato che il potere del giudice di pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa rappresenta una deroga al principio di separazione dei poteri, giustificata dalla necessità di garantire l’effettività della tutela giurisdizionale. Secondo

F. Caringella, tale potere deve essere esercitato con cautela, solo quando l’attività amministrativa è vincolata e non sono necessari adempimenti istruttori. In caso contrario, il giudice deve limitarsi a ordinare all’amministrazione di provvedere, lasciando a quest’ultima la valutazione discrezionale.

Le implicazioni sistemiche del silenzio sono profonde. L’inerzia amministrativa mina la fiducia dei cittadini nelle istituzioni, compromette la certezza del diritto e ostacola lo sviluppo economico e sociale. In settori strategici come l’energia, l’ambiente e l’urbanistica, il silenzio può bloccare investimenti, ritardare progetti e generare contenziosi. La sentenza del TAR Sicilia del 2025, relativa a un impianto fotovoltaico, ha evidenziato che anche i progetti di minore potenza sono tesi a soddisfare interessi imprenditoriali rilevanti ai fini strategici, oltre che obiettivi di protezione ambientale dall’elevato valore costituzionale.

Il Regolamento (UE) 2022/2577, che istituisce un quadro normativo diretto ad accelerare la diffusione delle energie rinnovabili, ha individuato norme temporanee tese ad accelerare la procedura autorizzativa, sancendo il carattere di interventi di interesse pubblico prevalente. In tale contesto, il silenzio dell’amministrazione rappresenta non solo una violazione dell’obbligo di provvedere, ma anche un ostacolo alla realizzazione di obiettivi europei e costituzionali.

La natura giuridica del provvedimento tardivo è stata oggetto di approfondimento da parte della dottrina e della giurisprudenza. Secondo l’orientamento prevalente, come illustrato nell’articolo di Altalex del 19 aprile 2024, il provvedimento adottato oltre il termine perentorio è annullabile, non nullo, poiché l’amministrazione conserva il potere di provvedere, ma ne fa un uso distorto rispetto al paradigma normativo. Tuttavia, in caso di formazione del silenzio-assenso, il provvedimento tardivo è inefficace, salvo ricorrano i presupposti dell’annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies L. 241/1990.

Il silenzio-assenso rappresenta una delle forme più controverse di semplificazione amministrativa. Introdotto per accelerare i procedimenti e ridurre il carico burocratico, esso si configura come una fictio iuris: in mancanza di un provvedimento espresso entro il termine previsto, l’istanza del privato si intende accolta. Tuttavia, la giurisprudenza ha chiarito che tale meccanismo non può operare in modo automatico e indiscriminato.

La rassegna del Massimario della Giustizia Amministrativa del 2025 evidenzia che il silenzio-assenso è tassativo, applicabile solo nei casi espressamente previsti dalla legge. In particolare, la sentenza del Consiglio di Stato, sez. II, n. 1394 del 19 febbraio 2025, ha escluso la formazione del silenzio-assenso in caso di SCIA in sanatoria, poiché l’art. 37 del d.P.R. 380/2001 non attribuisce valore provvedimentale al silenzio. Il giudice ha stigmatizzato l’uso strumentale dell’istituto per eludere il controllo urbanistico, negando l’obbligo di provvedere in presenza di un abuso del diritto.

La dottrina ha sottolineato che il silenzio-assenso, pur essendo uno strumento di semplificazione, non può compromettere la legalità dell’azione amministrativa. Secondo S. Cassese, il silenzio-assenso deve essere interpretato come una presunzione di legittimità, non come una rinuncia al controllo. In tal senso, l’amministrazione conserva il potere di esercitare l’autotutela, ma solo nei limiti previsti dall’art. 21nonies della legge n. 241/1990.

Il comma 8-bis dell’art. 2 della legge n. 241/1990, introdotto dal Decreto Semplificazioni, prevede che i provvedimenti adottati dopo la formazione del silenzio assenso sono inefficaci, salvo che ricorrano i presupposti per l’annullamento d’ufficio. La giurisprudenza prevalente ritiene che si tratti di una mera inefficacia, e non di nullità, in forza della quale il privato può agire in giudizio chiedendone l’accertamento con sentenza dichiarativa.

Diverso è il caso del silenzio-rigetto, che si configura quando la legge attribuisce al silenzio valore di diniego. L’esempio più noto è quello previsto dall’art. 36 del d.P.R. 380/2001, relativo alla richiesta di permesso di costruire in sanatoria. In tal caso, decorso il termine senza risposta, l’istanza si intende respinta. La Corte Costituzionale, nella sentenza n. 245/2015, ha chiarito che il silenzio-rigetto non può essere utilizzato per eludere l’obbligo di motivazione, soprattutto quando incide su diritti fondamentali.

La giurisprudenza del 2025 ha affrontato il tema del silenzio-rigetto con particolare attenzione. La sentenza del TAR Sicilia, sez. I, n. 474 del 4 febbraio 2025, ha ribadito che anche in presenza di un silenzio-rigetto, l’amministrazione è tenuta a motivare il diniego, e che l’adozione di criteri interni di priorità non formalizzati non può giustificare l’inerzia. Il giudice ha ordinato la conclusione del procedimento e nominato un commissario ad acta, evidenziando che il silenzio viola il dovere di collaborazione e buona fede sancito dall’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241/1990.

Il Regolamento (UE) 2022/2577, che istituisce un quadro normativo per accelerare la diffusione delle energie rinnovabili, ha rafforzato l’obbligo di provvedere in materia ambientale. In tale contesto, il silenzio dell’amministrazione rappresenta non solo una violazione dell’obbligo di provvedere, ma anche un ostacolo alla realizzazione di obiettivi europei e costituzionali. La sentenza del TAR Sicilia del 2025, relativa a un impianto fotovoltaico, ha evidenziato che anche i progetti di minore potenza sono tesi a soddisfare interessi imprenditoriali rilevanti ai fini strategici, oltre che obiettivi di protezione ambientale dall’elevato valore costituzionale.

Il giudice amministrativo riveste un ruolo centrale nella gestione del silenzio inadempimento, non solo come garante della legalità, ma anche come soggetto attivo nella rimozione dell’inerzia. L’art. 31 del Codice del processo amministrativo (c.p.a.) consente al privato di agire in giudizio per ottenere l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere. Tale azione è esperibile fintanto che perdura l’inadempimento, e comunque non oltre un anno dalla scadenza del termine procedimentale.

La giurisprudenza del 2025 ha ulteriormente chiarito i presupposti per l’attivazione del rito speciale. La sentenza n. 2748 del 1° aprile 2025 del Consiglio di Stato, sez.

IV ha stabilito che l’azione contro il silenzio è ammissibile quando vi sia:

• un obbligo di provvedere;
• un interesse qualificato del privato;
• il decorso del termine procedimentale.

In tale pronuncia, il giudice ha sottolineato che l’obbligo di provvedere può sussistere anche in assenza di una norma espressa, qualora ragioni di equità e correttezza impongano una risposta da parte dell’amministrazione. Questo orientamento amplia la portata dell’obbligo, rendendolo uno strumento di garanzia per il cittadino. Il rito speciale contro il silenzio, disciplinato dall’art. 117 c.p.a., prevede una decisione in forma semplificata, con sentenza che ordina all’amministrazione di provvedere entro un termine non superiore, di norma, a trenta giorni. Il giudice può anche statuire sulla nomina del commissario ad acta nella stessa sentenza, accelerando la tutela del ricorrente. Inoltre, può conoscere di tutte le questioni relative all’adozione del provvedimento richiesto, comprese quelle inerenti agli atti del commissario.

La sentenza n. 474 del 4 febbraio 2025 del TAR Sicilia, già citata, ha applicato il rito speciale in modo esemplare. Il giudice ha accertato l’illegittimità del silenzio serbato da una Commissione tecnica in materia ambientale, ordinando la conclusione del procedimento e nominando un commissario ad acta. Ha inoltre condannato

l’amministrazione al pagamento delle spese processuali, evidenziando che l’inerzia, in presenza di un termine perentorio, costituisce una violazione grave dell’obbligo di provvedere.

La dottrina ha evidenziato che il rito speciale contro il silenzio rappresenta una deroga al principio di separazione dei poteri, giustificata dalla necessità di garantire l’effettività della tutela giurisdizionale. Secondo F. Caringella, tale potere deve essere esercitato con cautela, solo quando l’attività amministrativa è vincolata e non sono necessari adempimenti istruttori. In caso contrario, il giudice deve limitarsi a ordinare all’amministrazione di provvedere, lasciando a quest’ultima la valutazione discrezionale.

Le implicazioni processuali del silenzio sono molteplici. La rassegna del Massimario della Giustizia Amministrativa del marzo 2025 ha sistematizzato gli orientamenti giurisprudenziali, evidenziando che:

• l’adozione di un provvedimento espresso nel corso del giudizio rende il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse;
• il provvedimento tardivo adottato dopo la formazione del silenzio-assenso è inefficace, salvo che ricorrano i presupposti dell’annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies L. 241/1990;
• il commissario ad acta nominato dal giudice può adottare il provvedimento richiesto, esercitando il potere in via sostitutiva.

Il cumulo di azioni è ammesso, consentendo al ricorrente di impugnare anche il provvedimento espresso sopravvenuto, mediante motivi aggiunti. Questo garantisce la piena esplicazione del principio del contraddittorio e consente al giudice di valutare l’intera vicenda in modo unitario.

Il silenzio dell’amministrazione, quando ingiustificato, si pone in radicale contrasto con i principi costituzionali che regolano l’attività della pubblica amministrazione. In particolare, l’art. 97 Cost. impone il rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità, mentre l’art. 113 garantisce la tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione. L’inerzia, dunque, non è solo una violazione procedurale, ma una lesione costituzionalmente rilevante.

La Corte Costituzionale, nella già citata sentenza n. 245/2015, ha affermato che il silenzio non può essere utilizzato per eludere l’obbligo di motivazione, soprattutto quando incide su diritti fondamentali. In tale pronuncia, la Corte ha dichiarato incostituzionale una norma che subordinava il rinnovo dei contratti di locazione al rilascio di un nulla osta entro un termine, senza prevedere l’obbligo di diniego espresso. La Corte ha ribadito che il provvedimento espresso è sempre necessario, anche in caso di rigetto, per garantire la trasparenza e la possibilità di impugnazione.

Il principio di legalità, sancito dall’art. 1 della legge n. 241/1990, impone che l’attività amministrativa sia esercitata nel rispetto della legge, dei regolamenti e dei principi dell’ordinamento comunitario. In tale contesto, il silenzio si configura come una deviazione dal modello legale di esercizio del potere, e come tale è censurabile dal giudice amministrativo.

L’Unione Europea ha contribuito in modo significativo all’evoluzione del sistema, imponendo standard di efficienza, trasparenza e certezza dei tempi. Il Regolamento (UE) 2022/2577, che istituisce un quadro normativo per accelerare la diffusione delle energie rinnovabili, ha rafforzato l’obbligo di provvedere in materia ambientale. In tale contesto, il silenzio dell’amministrazione rappresenta non solo una violazione dell’obbligo di provvedere, ma anche un ostacolo alla realizzazione di obiettivi europei e costituzionali.

La sentenza del TAR Sicilia, sez. I, n. 474 del 4 febbraio 2025, ha evidenziato che anche i progetti di minore potenza sono tesi a soddisfare interessi imprenditoriali rilevanti ai fini strategici, oltre che obiettivi di protezione ambientale dall’elevato valore costituzionale. Il giudice ha ribadito che l’introduzione di criteri interni di priorità non formalizzati non può giustificare il mancato rispetto del termine di conclusione dei procedimenti previsto dalla norma, posto che pure i progetti minori sono tutelati dal principio di uguaglianza e non discriminazione.

La dottrina ha sottolineato che il silenzio amministrativo, in quanto comportamento omissivo, deve essere valutato alla luce del principio di proporzionalità, che impone un bilanciamento tra l’interesse pubblico e i diritti dei cittadini. Secondo S. Cassese, l’amministrazione non può rimanere inerte quando è chiamata a pronunciarsi su istanze che incidono su diritti fondamentali, e deve sempre motivare le proprie determinazioni, anche quando ritiene l’istanza irricevibile o infondata.

Il principio di collaborazione e buona fede, sancito dall’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241/1990, impone all’amministrazione di interagire con il cittadino in modo trasparente e responsabile. Il silenzio, in tale prospettiva, rappresenta una violazione del dovere di lealtà istituzionale, e come tale è censurabile non solo sul piano giuridico, ma anche su quello etico.

La rassegna del Massimario della Giustizia Amministrativa del marzo 2025 ha evidenziato che il silenzio, quando si verifica in procedimenti regolati da norme europee, può determinare responsabilità dello Stato per violazione del diritto dell’Unione. In particolare, è stato sottolineato che il mancato rispetto dei termini procedimentali in materia ambientale può compromettere l’attuazione delle direttive europee, con conseguente apertura di procedure di infrazione.

4.2 Il risarcimento da ritardo

Il silenzio può causare danni patrimoniali e non patrimoniali. Il risarcimento è fondato su:

• illegittimità della condotta;
• prova del danno subito;
• nesso causale tra inerzia e pregiudizio.

TAR Campania, Napoli, sent. n. 1942/2024: condanna al pagamento di €12.000 a favore di un cittadino per ritardo nel rilascio di permesso edilizio. La sentenza afferma:

“Il danno è nel tempo perduto e nell’investimento paralizzato.”

Il silenzio amministrativo è un comportamento inerte della pubblica amministrazione che si verifica quando, a fronte di una richiesta o istanza del cittadino, l’amministrazione non adotta alcun provvedimento entro il termine previsto dalla legge. Tale fenomeno, lungi dall’essere neutro, assume rilevanza giuridica e costituzionale, in quanto si pone in contrasto con il principio di buon andamento sancito dall’articolo 97 della Costituzione, che impone all’amministrazione di agire con efficienza, efficacia e imparzialità. La legge n. 241 del 1990, all’articolo 2, stabilisce l’obbligo per le pubbliche amministrazioni di concludere il procedimento con un provvedimento espresso entro un termine certo, generalmente di trenta giorni, salvo diversa previsione normativa. Il mancato rispetto di tale obbligo configura il cosiddetto silenzio-inadempimento, che non produce effetti provvedimentali ma consente al cittadino di agire in giudizio per ottenere l’adozione del provvedimento richiesto. Esistono diverse tipologie di silenzio amministrativo, ciascuna con effetti giuridici distinti: il silenzio-assenso, previsto dall’articolo 20 della legge n. 241/1990, comporta l’accoglimento implicito dell’istanza del privato in assenza di un diniego espresso entro il termine; il silenzio-diniego, invece, equivale a un rigetto implicito dell’istanza, come accade ad esempio nell’accesso agli atti ai sensi dell’articolo 25, comma 4, della stessa legge; il silenzio-devolutivo si verifica quando l’inerzia di un organo tecnico comporta il trasferimento della competenza ad altro ente qualificato; infine, il silenzio-facoltativo riguarda l’omissione di pareri non obbligatori, che non impedisce la prosecuzione del procedimento. La giurisprudenza ha chiarito che il silenzio-inadempimento costituisce una violazione dell’obbligo di provvedere e può essere impugnato dinanzi al giudice amministrativo ai sensi degli articoli 31 e 117 del Codice del processo amministrativo.

Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 3867/2021, ha ribadito che l’inerzia dell’amministrazione è censurabile quando sussiste un obbligo giuridico di pronunciarsi, derivante dalla legge, dai principi generali o dalla natura dell’istanza. Inoltre, la Corte di Cassazione ha affermato che il silenzio può integrare il reato di omissione di atti d’ufficio ex articolo 328 c.p., qualora l’amministrazione non provveda entro trenta giorni dalla diffida del cittadino. In conclusione, il silenzio amministrativo

rappresenta una forma patologica dell’azione amministrativa, che incide negativamente sui diritti dei cittadini e sulla certezza dei rapporti giuridici, e che deve essere contrastata attraverso strumenti normativi e giurisdizionali idonei a garantire il rispetto dei principi costituzionali e il corretto funzionamento della pubblica amministrazione.

Il risarcimento del danno da silenzio della pubblica amministrazione trova il suo fondamento giuridico nell’articolo 2043 del codice civile, che sancisce il principio generale della responsabilità extracontrattuale: “Qualunque fatto doloso o colposo che cagiona ad altri un danno ingiusto obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno”. Tale norma si applica anche alle condotte omissive della pubblica amministrazione, quando l’inerzia costituisce violazione di un obbligo giuridico di agire. La giurisprudenza ha chiarito che il silenzio inadempimento può integrare un fatto illecito risarcibile, purché siano presenti tutti gli elementi costitutivi: la condotta omissiva, il danno ingiusto e il nesso causale. L’articolo 2059 del codice civile, invece, disciplina il risarcimento del danno non patrimoniale, stabilendo che esso è dovuto solo nei casi previsti dalla legge. Tuttavia, la Corte di Cassazione, con le sentenze di San Martino del 2008, ha superato l’interpretazione restrittiva, affermando che il danno non patrimoniale è risarcibile ogni volta che l’illecito incide su diritti inviolabili della persona garantiti dalla Costituzione. In tal senso, il danno da silenzio può assumere anche una dimensione non patrimoniale, quando l’inerzia amministrativa lede diritti fondamentali come la salute, la dignità, la libertà personale o la serenità familiare. La legge n. 241 del 1990, all’articolo 2, impone alle pubbliche amministrazioni il dovere di concludere il procedimento con un provvedimento espresso entro un termine certo, generalmente di trenta giorni. La violazione di tale obbligo configura una condotta illegittima, che può dar luogo a responsabilità risarcitoria. La giurisprudenza amministrativa ha riconosciuto che il mancato rispetto dei termini procedimentali, in assenza di giustificazioni oggettive, costituisce un comportamento antigiuridico. Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 3464/2025, ha ribadito che l’inerzia amministrativa è fonte di responsabilità quando determina un pregiudizio concreto e attuale per il privato. Inoltre, la Corte dei Conti ha affermato che il ritardo ingiustificato può integrare anche responsabilità amministrativo-contabile del dirigente responsabile. In ambito civile, la Cassazione ha riconosciuto che il silenzio può costituire fonte di danno risarcibile, anche in assenza di un rapporto contrattuale, quando l’amministrazione viola il principio del neminem laedere. In conclusione, il risarcimento del danno da silenzio si fonda su un complesso intreccio normativo e giurisprudenziale, che valorizza il principio di legalità, il dovere di agire, e la tutela dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi del cittadino.

Il risarcimento del danno da silenzio della pubblica amministrazione si fonda su tre elementi costitutivi imprescindibili: l’illegittimità della condotta omissiva, la prova del danno subito e il nesso causale tra l’inerzia dell’amministrazione e il pregiudizio lamentato. L’illegittimità della condotta si configura quando l’amministrazione, pur avendo l’obbligo giuridico di provvedere, omette di adottare un provvedimento entro il termine previsto dalla legge, violando così il principio di legalità e il dovere di conclusione del procedimento sancito dall’articolo 2 della legge n. 241/1990. La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che tale obbligo non è meramente formale, ma sostanziale, e la sua violazione costituisce un comportamento antigiuridico suscettibile di censura e di risarcimento. Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 32/2024, ha ribadito che la responsabilità della pubblica amministrazione per illegittimo esercizio della funzione pubblica, anche omissiva, è di natura extracontrattuale e si fonda sull’articolo 2043 del codice civile, richiedendo l’accertamento della colpa, del danno ingiusto e del nesso causale. La prova del danno subito è a carico del danneggiato, ai sensi dell’articolo 2697 c.c., e deve essere rigorosa e puntuale: non è sufficiente allegare genericamente un pregiudizio, ma occorre dimostrare l’effettività del danno, il suo ammontare e la sua ingiustizia. La giurisprudenza ha escluso che il danno possa presumersi automaticamente in conseguenza dell’illegittimità dell’atto o dell’inerzia amministrativa, richiedendo invece una prova concreta e specifica. Il nesso causale tra la condotta omissiva e il danno lamentato deve essere accertato secondo il criterio del “più probabile che non”, mutuato dalla giurisprudenza civile e penale, che impone una valutazione prognostica ex ante sulla prevedibilità dell’evento dannoso. La Corte di Cassazione, con ordinanza n. 13417/2025, ha precisato che il nesso causale deve essere verificato non solo tra l’omissione e l’evento dannoso, ma anche tra quest’ultimo e le conseguenze risarcibili, attraverso un giudizio logico-deduttivo fondato su presunzioni semplici e circostanze concrete. In ambito amministrativo, il Consiglio di Stato ha affermato che il risarcimento del danno da ritardo nella conclusione del procedimento è subordinato alla dimostrazione della spettanza del bene della vita, ovvero della fondata aspettativa del privato di ottenere il provvedimento richiesto. In mancanza di tale prova, il nesso causale viene meno e la domanda risarcitoria deve essere rigettata. In sintesi, il risarcimento del danno da silenzio amministrativo richiede una rigorosa verifica dei presupposti oggettivi e soggettivi della responsabilità, con particolare attenzione alla prova del danno e alla sua riconducibilità causale all’inerzia dell’amministrazione, secondo criteri di prevedibilità, regolarità causale e probabilità logica.

Il danno patrimoniale da silenzio della pubblica amministrazione si manifesta in tutte quelle ipotesi in cui l’inerzia dell’ente pubblico determina una perdita economica concreta per il privato, sia in termini di investimento paralizzato che di perdita di chance. Il ritardo nel rilascio di titoli edilizi e autorizzazioni costituisce una delle fattispecie più frequenti e significative, in quanto incide direttamente sulla possibilità del cittadino di realizzare opere, accedere a finanziamenti, avviare attività produttive o commerciali. La giurisprudenza ha chiarito che il danno patrimoniale non può essere presunto automaticamente, ma deve essere provato in modo rigoroso, attraverso la dimostrazione della spettanza del bene della vita e della perdita economica subita. Il

TAR  Campania        Napoli,     con     sentenza    n.     1942/2024,     ha    condannato

un’amministrazione al pagamento di €12.000 a favore di un cittadino per il ritardo nel rilascio di un permesso edilizio, affermando che “il danno è nel tempo perduto e nell’investimento paralizzato”, riconoscendo così la rilevanza economica del tempo come fattore produttivo. In tale pronuncia, il giudice ha valorizzato la lesione dell’affidamento del privato, che aveva programmato l’intervento edilizio in funzione di un bando pubblico, poi sfumato a causa dell’inerzia dell’amministrazione. Il danno patrimoniale può assumere diverse forme: perdita di redditività, mancato accesso a contributi pubblici, costi sostenuti inutilmente, deprezzamento dell’immobile, perdita di opportunità commerciali. La giurisprudenza ha riconosciuto la risarcibilità anche della perdita di chance, intesa come possibilità concreta e apprezzabile di conseguire un vantaggio economico, distinta dal lucro cessante. La Cassazione, con ordinanza n.

18568/2024, ha ribadito che la chance è un’entità giuridica autonoma, suscettibile di valutazione economica, e che la sua perdita costituisce un danno attuale, non futuro. La teoria ontologica considera la chance come una posta attiva già presente nel patrimonio del soggetto, mentre la teoria eziologica la riconduce al mancato guadagno futuro. La giurisprudenza più recente tende a superare tale distinzione, valorizzando la probabilità concreta e significativa di conseguire il risultato atteso. Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 9879/2023, ha riconosciuto il diritto al risarcimento anche in caso di annullamento del titolo edilizio per errore del progettista, affermando la responsabilità concorrente del Comune per difetto di istruttoria. In conclusione, il danno patrimoniale da silenzio amministrativo rappresenta una lesione concreta e risarcibile, che deve essere accertata attraverso una valutazione rigorosa della spettanza del bene della vita, della perdita economica subita e del nesso causale con l’inerzia dell’amministrazione, secondo criteri di prevedibilità, serietà e probabilità logica.

Il danno non patrimoniale da silenzio della pubblica amministrazione si configura quando l’inerzia dell’ente pubblico lede diritti inviolabili della persona, costituzionalmente garantiti, come la salute, la reputazione, la serenità familiare, la libertà personale e la dignità umana. L’articolo 2059 del codice civile, interpretato in chiave costituzionalmente orientata, consente il risarcimento del danno non patrimoniale anche in assenza di un fatto-reato, purché la lesione riguardi un interesse di rilievo costituzionale, sia grave e non futile. Le Sezioni Unite della Cassazione, con sentenza n. 26972/2008, hanno affermato che il danno non patrimoniale è una categoria unitaria, comprensiva del danno morale, biologico ed esistenziale, e che la sua risarcibilità presuppone la prova del pregiudizio subito, anche mediante presunzioni semplici. La giurisprudenza successiva ha ribadito l’autonomia del danno morale rispetto al danno biologico, riconoscendone la natura interiore e non relazionale, insuscettibile di accertamento medico-legale, e meritevole di un compenso aggiuntivo. La Cassazione, con sentenza n. 12943/2024, ha confermato che il danno morale non può essere incorporato nel danno biologico, trattandosi di sofferenza soggettiva che deve essere valutata e liquidata separatamente. Inoltre, con ordinanza n. 9279/2025, ha precisato che il danno morale deve essere oggetto di autonoma valutazione, laddove allegato e provato, e che la sua quantificazione può avvenire anche in percentuale rispetto al danno biologico, purché non si confonda con la personalizzazione di quest’ultimo. Il timore per danni futuri, come nel caso di frane o infiltrazioni, può integrare un danno morale risarcibile, se incide sulla serenità familiare e sulla vita privata, come affermato dalla Cassazione con ordinanza n. 2203/2024. In tale pronuncia, il giudice ha riconosciuto il danno esistenziale derivante dalla consapevolezza di abitare in prossimità di un’area a rischio, valorizzando la verosimiglianza e la gravità del timore. Il danno non patrimoniale può derivare anche dalla lesione del diritto alla proprietà, quando questa incide sulla vita familiare e privata, come riconosciuto dalla giurisprudenza di merito e dalla Corte Costituzionale con sentenze n. 348 e 349 del 2007. In conclusione, il danno non patrimoniale da silenzio amministrativo è risarcibile quando l’inerzia dell’amministrazione lede diritti inviolabili della persona, con conseguenze gravi e non futili, e la sua prova può essere fornita anche mediante presunzioni, purché fondate su elementi concreti e significativi. Il danno da perdita di chance rappresenta una figura giurisprudenziale complessa e sfaccettata, che può assumere natura patrimoniale o non patrimoniale a seconda del contesto e della situazione preesistente al fatto lesivo. La chance è definita come la possibilità concreta e apprezzabile di conseguire un risultato utile, e la sua perdita costituisce un danno risarcibile quando è eziologicamente connessa a una condotta illecita, sia essa commissiva o omissiva. La giurisprudenza ha elaborato due principali teorie interpretative: la teoria ontologica, secondo cui la chance è un bene giuridico già presente nel patrimonio del danneggiato e la sua perdita configura un danno emergente; e la teoria eziologica, che considera la chance come una possibilità futura di conseguire un vantaggio, la cui perdita costituisce un lucro cessante. La Cassazione, con sentenza n. 5641/2018, ha superato la rigida distinzione tra le due teorie, affermando che la risarcibilità della chance dipende dalla sua consistenza, serietà e apprezzabilità, e che la sua liquidazione deve avvenire in via equitativa, tenendo conto della probabilità di successo e della situazione concreta del danneggiato. In ambito edilizio, la perdita di chance si configura quando il ritardo o l’omissione dell’amministrazione impedisce al privato di partecipare a bandi pubblici, ottenere finanziamenti o realizzare interventi agevolati, come nel caso del Superbonus.  Il Tribunale di Milano, con sentenza n.

356/2024, ha stabilito che il danno va calcolato non sul valore del contratto d’appalto, ma sul mancato incremento del valore dell’immobile, riconoscendo la rilevanza economica della chance perduta. In ambito sanitario, la perdita di chance assume connotati peculiari, come nel caso del mancato miglioramento delle condizioni di salute, della riduzione della sopravvivenza o della perdita del rapporto parentale. La Cassazione, con sentenza n. 29289/2018, ha affermato che il risarcimento non può essere proporzionale al risultato perduto, ma deve essere commisurato alla possibilità perduta di realizzarlo, valorizzando i parametri di apprezzabilità, serietà e consistenza. La chance non patrimoniale si configura quando la situazione preesistente è patologica o negativa, e il danneggiato mira al miglioramento, mentre la chance patrimoniale presuppone una situazione positiva già in essere. In entrambi i casi, è necessario provare il nesso causale tra la condotta illecita e la perdita della chance, secondo il criterio del “più probabile che non”, e allegare elementi concreti e obiettivi che dimostrino la probabilità significativa di conseguire il risultato sperato. In conclusione, il danno da perdita di chance è una figura dinamica e adattabile, che richiede una valutazione attenta e personalizzata, fondata su criteri probabilistici, equitativi e giurisprudenziali, e che trova applicazione in molteplici ambiti, dall’edilizia alla sanità, dal lavoro alla contrattualistica, contribuendo alla tutela effettiva dei diritti e delle aspettative legittime dei cittadini.

Il danno in re ipsa e il danno bagatellare rappresentano due concetti giuridici distinti ma strettamente connessi, che ruotano attorno alla prova del danno-conseguenza e alla soglia di risarcibilità. Il danno in re ipsa è quello che si presume insito nella lesione di un diritto, senza necessità di ulteriore prova, mentre il danno bagatellare è quello talmente lieve da non superare la soglia di tollerabilità e quindi non meritevole di tutela risarcitoria. La giurisprudenza ha progressivamente abbandonato l’automatismo del danno in re ipsa, affermando che anche in caso di lesione di valori costituzionali il danno deve essere allegato e provato, secondo la regola generale dell’articolo 2697 c.c. Le Sezioni Unite della Cassazione, con sentenza n. 26972/2008, hanno chiarito che il risarcimento non può essere concesso come pena privata per un comportamento lesivo, ma deve derivare dall’effettivo accertamento di un danno-conseguenza. In tal senso, la Corte ha affermato che il danno non patrimoniale deve essere sempre allegato e provato, anche mediante presunzioni, ma non può essere considerato automaticamente sussistente. La giurisprudenza successiva ha ribadito tale principio, escludendo la risarcibilità del danno in re ipsa anche in ipotesi di protesto illegittimo, fermo tecnico, occupazione sine titulo e lesione dell’immagine, richiedendo sempre la prova del pregiudizio concreto. Il danno bagatellare, invece, è quello che non supera la soglia minima di offensività e non giustifica l’intervento dell’ordinamento. La Cassazione, con ordinanza n. 2056/2018, ha precisato che il danno esistenziale non può consistere in meri disagi, fastidi, disappunti o stress, ma deve tradursi in un radicale cambiamento della vita, allegato e provato con fatti specifici e circostanziati. In ambito condominiale, il Tribunale di Catania, con sentenza n. 1420/2023, ha affermato che il danno conseguenza deve essere provato anche dal condomino che lamenta pregiudizi da lavori eseguiti su parti comuni, e che la consulenza tecnica non può supplire alla carenza probatoria. In materia di immissioni, la Cassazione ha riconosciuto che il superamento della soglia di normale tollerabilità comporta la risarcibilità del danno, ma solo se il pregiudizio è allegato e provato, anche mediante testimoni, purché le dichiarazioni siano congrue e attendibili. In conclusione, la giurisprudenza attuale esige una rigorosa allegazione e prova del danno-conseguenza, superando l’automatismo del danno in re ipsa e valorizzando la soglia di offensività come criterio selettivo della risarcibilità, in un’ottica di tutela effettiva ma non arbitraria dei diritti lesi.

Il silenzio amministrativo nella giurisprudenza amministrativa ha assunto nel tempo connotati sempre più articolati, in particolare con riferimento alla sua efficacia provvedimentale e alla possibilità di configurare il silenzio-assenso anche in ambiti vincolati. La sentenza del TAR Campania Napoli, Sez. VI, n. 1388/2024 ha rappresentato un punto di svolta, riconoscendo la formazione del silenzio-assenso per mero decorso del termine su una istanza di permesso di costruire, nonostante l’intervento fosse localizzato in zona soggetta a vincolo paesaggistico. Il giudice ha affermato che non vi è alcuna norma che limiti la formazione del silenzio-assenso alle sole domande legittime, e che l’amministrazione può intervenire solo in autotutela, nel rispetto dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990. Tale pronuncia si inserisce in un orientamento giurisprudenziale favorevole alla semplificazione amministrativa, che valorizza il decorso del termine come elemento costitutivo del titolo abilitativo, indipendentemente dalla conformità urbanistica dell’intervento. Di contro, la sentenza del TAR Campania Napoli, Sez. VII, n. 4406/2025 ha escluso la formazione del silenzio-assenso in materia paesaggistica, affermando che il procedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica ex art. 167 del d.lgs. . n. 42/2004 non rientra tra quelli orizzontali tra pubbliche amministrazioni, e che l’art. 17-bis della legge n. 241/1990 non è applicabile in assenza di uno schema di provvedimento trasmesso alla Soprintendenza. Il TAR ha precisato che il superamento del termine di novanta giorni rende il parere tardivo inefficace, ma non determina la formazione del silenzio-assenso, imponendo comunque all’amministrazione procedente una valutazione autonoma e motivata. Tuttavia, il Consiglio di Stato, con sentenza n.

3464/2025, ha operato un overruling, affermando che l’art. 17-bis si applica anche ai procedimenti di compatibilità paesaggistica, in quanto caratterizzati da una fase decisoria pluristrutturata, e che il silenzio-assenso può formarsi anche in assenza di conformità urbanistica, salvo il potere di autotutela2. In conclusione, la giurisprudenza amministrativa sul silenzio si muove tra esigenze di semplificazione e tutela degli interessi pubblici, con orientamenti talvolta divergenti che richiedono un’attenta lettura sistematica delle norme e dei principi costituzionali, in particolare quelli di legalità, buon andamento e tutela del legittimo affidamento.

Il ruolo del Consiglio di Stato nella disciplina del silenzio amministrativo è centrale, in quanto l’organo giurisdizionale ha il compito di interpretare e armonizzare le norme di semplificazione con i principi costituzionali e con la tutela degli interessi pubblici. In particolare, il Consiglio di Stato ha operato un significativo overruling in materia di compatibilità tra silenzio-assenso e procedimenti paesaggistici, superando l’orientamento restrittivo che ne escludeva l’applicabilità. La sentenza n. 3464/2025 ha affermato che l’art. 17-bis della legge n. 241/1990 si applica anche ai procedimenti caratterizzati da una fase decisoria pluristrutturata, come quelli relativi all’autorizzazione paesaggistica, in cui il parere della Soprintendenza ha natura cogestoria e non meramente consultiva2. Il Consiglio ha chiarito che il silenzio-assenso si perfeziona anche in assenza di conformità sostanziale dell’istanza, purché siano rispettati i requisiti formali e documentali, e che l’amministrazione può intervenire solo in autotutela, nel rispetto dell’art. 21-nonies della stessa legge. Tale orientamento valorizza la funzione semplificatrice dell’istituto, inteso come rimedio all’inerzia e come strumento di certezza giuridica per il cittadino, e si fonda su una lettura sistematica della normativa, che include anche l’art. 2, comma 8-bis, della legge n. 241/1990, secondo cui le determinazioni tardive sono prive di effetti1. Il Consiglio di Stato ha inoltre precisato che il silenzio-assenso non costituisce un provvedimento tacito, ma una situazione giuridica a formazione automatica, che produce effetti ex lege e che può essere annullata solo nei casi previsti dalla legge, come quelli fondati su dichiarazioni mendaci accertate con sentenza definitiva. In conclusione, il Consiglio di

Stato ha assunto un ruolo propulsivo nell’evoluzione dell’istituto del silenzio-assenso, promuovendo una lettura funzionale e garantista, che bilancia le esigenze di semplificazione con la tutela degli interessi sensibili, e che rafforza il principio di buon andamento dell’amministrazione sancito dall’art. 97 della Costituzione.

Il disegno di legge n. 1063-A, approvato in prima lettura dalla Camera dei Deputati, introduce l’art. 84-bis nelle disposizioni di attuazione del codice civile, stabilendo che il danno non patrimoniale derivante da lesione dell’integrità psico-fisica o da perdita del rapporto familiare deve essere liquidato dal giudice in via equitativa, sulla base delle tabelle A e B allegate alle disposizioni di attuazione del codice civile. Il giudice può aumentare l’importo fino al 50% tenendo conto delle condizioni soggettive del danneggiato, con obbligo di motivazione. Tale riforma mira a garantire uniformità e prevedibilità nella liquidazione del danno non patrimoniale, superando le disomogeneità tra i diversi fori e valorizzando le tabelle milanesi come modello nazionale. In parallelo, il D.P.R. 12/2025 ha introdotto la Tabella Unica Nazionale per la liquidazione del danno biologico da lesioni gravi, con applicazione ai sinistri stradali e alla responsabilità sanitaria2. Il sistema si basa su un calcolo a punti, con valore monetario crescente in base alla gravità dell’invalidità e decrescente in base all’età del danneggiato, integrato da coefficienti per il danno morale e la personalizzazione. Questa innovazione rappresenta un passo decisivo verso la certezza del diritto e la tutela effettiva della persona, anche se ha suscitato critiche per il possibile impatto sui risarcimenti riconosciuti alle vittime. Sul fronte della digitalizzazione, l’art. 20, comma 2-bis, della legge n. 241/1990, introdotto dal decreto semplificazioni 2021, prevede che nei casi di silenzio-assenso l’amministrazione è tenuta, su richiesta del privato, a rilasciare in via telematica un’attestazione circa il decorso dei termini e l’intervenuto accoglimento della domanda4. Decorsi inutilmente dieci giorni, l’attestazione può essere sostituita da una dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà ex art. 47 del DPR 445/2000, rafforzando la certezza giuridica e la spendibilità del titolo tacito. Questa norma ha carattere generale e si applica a tutti i procedimenti in cui il silenzio equivale a provvedimento di accoglimento, alleggerendo il privato dall’onere di promuovere un giudizio di accertamento. In conclusione, le prospettive evolutive del risarcimento da silenzio amministrativo si muovono verso una maggiore certezza, equità e semplificazione, attraverso l’introduzione di criteri tabellari uniformi, la digitalizzazione dei procedimenti e il rafforzamento degli strumenti di tutela del cittadino, in un’ottica di efficienza amministrativa e di rispetto dei diritti fondamentali. La Legge 07/08/1990, n. 241 recante “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi” ha definito una disciplina generale per la regolamentazione dell’attività amministrativa, in applicazione dei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento (art. 97 Cost.). Numerosi sono stati gli interventi di riforma della citata legge (tra i più significativi: L. 18/06/2009, n. 69 e L. 11/02/2005, n. 15) che hanno avuto il principale scopo di rafforzare l’efficienza della pubblica amministrazione, sul rilievo che un sistema pubblico performante costituisce condizione indispensabile per garantire il raggiungimento di un duplice risultato: il miglioramento in termini quantitativi e qualitativi dei servizi offerti ai privati e la creazione delle condizioni per agevolare l’attività delle imprese, implementare gli investimenti delle aziende, attrarre capitali esteri, in una sola parola: aumentare la produttività del sistema Paese. In detto contesto normativo trova radice l’istituto del silenzio-assenso che, tra l’altro, persegue anche il diverso obiettivo della semplificazione amministrativa, nell’ottica dell’economicità degli atti, della velocità di risposta degli enti, della trasparenza dell’attività amministrativa

[1].Law 07/08/1990, n. 241 containing “New rules regarding administrative procedures and the right of access to administrative documents” defined a general rules for the regulation of administrative activity, in application of the constitutional principles of impartiality and good performance (art. 97 of the Constitution). There have been numerous reform interventions of the aforementioned law (among the most significant: L. 18/06/2009, n. 69 and L. 11/02/2005, n. 15) which had the main aim of strengthening the efficiency of public administration, on the basis that a highperformance public system constitutes an indispensable condition for guaranteeing the achievement of a double result: the improvement in quantitative and qualitative terms of the services offered to private individuals and the creation of conditions to facilitate the activity of businesses, implement company investments, attract foreign capital, in one word: increase the productivity of the country system.

In this regulatory context, the institution of silent-consent finds its roots which, among other things, also pursues the different objective of administrative simplification, with a view to the cost-effectiveness of the documents, the speed of response of the bodies, the transparency of the activity administrative.

Una dissertazione in merito all’istituto del silenzio-assenso deve necessariamente avere il suo abbrivio nel richiamo ad un altro principio fondamentale espresso dalla L.

241/1990 e, precisamente, dall’art. 2, co. 1, che prevede l’obbligo di concludere il procedimento amministrativo mediante l’adozione di un provvedimento espresso, nei casi in cui il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza ovvero debba essere iniziato d’ufficio.

Il termine ordinario entro il quale i procedimenti amministrativi di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali devono concludersi è

(generalmente) di trenta giorni, salva l’applicazione dei diversi termini stabiliti dalla legge ovvero dai provvedimenti cui ai commi 3, 4 e 5 dell’art. 2 della citata L. 241/1990[2].

La mancata adozione di un provvedimento entro il termine di legge determina un’ipotesi di “silenzio rifiuto”[3], anche detto “silenzio inadempimento” che, pur non consumando il potere di provvedere da parte dell’amministrazione[4], autorizza il privato ad agire in giudizio attraverso il rimedio disciplinato dagli artt. 31 e 117 del

D.Lgs. 02/07/2010, n. 104 (inde c.p.a.), al fine di ottenere l’adempimento del dovere di provvedere della pubblica amministrazione, ferma restando la responsabilità civile della stessa sotto il profilo del danno da ritardo[5].

Mentre l’art. 31 c.p.a. si occupa esclusivamente della dimensione “statica” dell’istituto, l’art. 117 c.p.a. si concentra sui profili “dinamici”, disciplinando il rito speciale attivabile per contrastare il silenzio dell’amministrazione. In particolare, l’art. 31 c.p.a. prevede che, trascorsi i termini per la conclusione del procedimento amministrativo (e negli altri casi previsti dalla legge), chi vi ha interesse può chiedere l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere. L’azione può essere esercitata finché perdura l’inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. La norma in questione precisa in maniera perentoria i poteri esercitabili dal giudice amministrativo chiamato a pronunciarsi sull’istanza stabilendo che, nei casi di attività vincolata ovvero quando non residuano margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori da parte dell’amministrazione, il giudice non deve necessariamente limitarsi ad una pronuncia di accertamento dell’inadempimento della pubblica amministrazione e del relativo obbligo di provvedere[6], ma può conoscere della fondatezza dell’istanza[7].

Come anticipato, l’art. 117 c.p.a. regola, sotto il profilo rituale, il ricorso avverso il silenzio, quale strumento finalizzato ad accertare la legittimità o meno del silenzio dell’amministrazione in relazione all’obbligo di conclusione del procedimento amministrativo imposto dal citato art. 2 L. 241/1990.

Il rito riguarda solo il silenzio rifiuto, con esclusione, quindi, del silenzio significativo

(nelle sue diverse forme)[8] e si svolge secondo le disposizioni dettate dall’art. 87, co. 3, c.p.a., quindi, tutti i termini processuali sono dimezzati rispetto a quelli del processo ordinario (tranne quelli per la notificazione del ricorso introduttivo, del ricorso incidentale e dei motivi aggiunti). La camera di consiglio è fissata d’ufficio alla prima udienza utile successiva al trentesimo giorno decorrente dalla scadenza del termine di costituzione delle parti intimate, con la possibilità di sentire i difensori che ne fanno richiesta.

Il procedimento impegna il giudice, in primis, ad accertare l’esistenza dell’obbligo di provvedere e il suo effettivo inadempimento e, in secondo luogo, a valutare la fondatezza della pretesa (laddove tale sindacato sia consentito dalla legge) e culmina in una sentenza in forma semplificata che, in caso di condanna dell’amministrazione, apre una fase di esecuzione. Invero, il giudice ordina all’amministrazione di provvedere entro un termine non superiore, di norma, a trenta giorni; ove occorra, il giudice nomina un commissario ad acta per garantire l’ottemperanza del dovere di provvedere da parte dell’ente pubblico.

L’inerzia nella fase procedimentale amministrativa non consuma il potere dell’ente pubblico in ordine all’adozione di un provvedimento (che sarà, semmai, tardivo). Quindi, può accadere che nelle more del giudizio instaurato dal privato in virtù del silenzio inadempimento, la pubblica amministrazione decida di intervenire con un provvedimento espresso; in tal caso il ricorrente potrà impugnare nel merito il provvedimento tardivo, nell’ambito del medesimo giudizio, attraverso il deposito di motivi aggiunti.

2.     Il silenzio assenso: l’evoluzione storica del silenzio amministrativo

Come anticipato, non sempre al mancato adempimento dell’obbligo di provvedere da parte della pubblica amministrazione è associato un silenzio inadempimento, potendo assumere, detto silenzio, un significato giuridicamente rilevante, in virtù di specifiche disposizioni di legge; a tal proposito fa d’uopo osservare che il legislatore ha generalizzato l’istituto del cd. silenzio assenso.

Prima di addentarsi nell’interpretazione della disciplina positiva da ultimo citata, vale la pena riprodurre, sia pur brevemente, un’esegesi delle fonti normative dell’istituto del silenzio amministrativo in generale.

È noto che, attraverso la risalente legge abolitrice del contenzioso amministrativo (R.D. 20/03/1865, n. 2248, all. E), il legislatore abbia in passato riconosciuto tutela giuridica ai soli diritti soggettivi (sia pubblici che privati). Pertanto, le diverse posizioni che non assurgevano a diritti soggettivi perfetti (oggi comunemente definite “interessi legittimi”) non acquisivano alcun rilievo giuridico; queste ultime, infatti, costituivano oggetto di tutela affidata all’amministrazione medesima (anziché al giudice ordinario, come invece previsto per i diritti soggettivi), attraverso un rimedio di natura giustiziale

(nella forma del ricorso gerarchico ad un’autorità della pubblica amministrazione), che si concludeva con un provvedimento amministrativo, in luogo di una sentenza. In detto contesto storico-giuridico assumeva un effetto dirompente la cd. sentenza “Longo”[9], attraverso la quale, ai primi del novecento, venivano poste le prime coordinate ermeneutiche in tema di silenzio della pubblica amministrazione.

Equiparando il silenzio ad un rifiuto espresso, la citata giurisprudenza amministrativa riconosceva al privato il diritto di presentare alla pubblica amministrazione – rimasta inerte in merito ad una precedente istanza del medesimo – una diffida ad adempiere; trascorso un ulteriore periodo, il perdurante silenzio acquisiva il significato di un rifiuto, impugnabile dinanzi al giudice amministrativo.

Tuttavia, la pronuncia in commento risolveva il problema del silenzio solo riguardo ai casi in cui la pubblica amministrazione era chiamata a pronunciarsi sul ricorso gerarchico del privato, non estendendosi ai casi in cui il silenzio si era formato in merito alla richiesta del privato diretta all’adozione di un provvedimento amministrativo; in dette ipotesi, dunque, davanti al silenzio amministrativo, il privato risultava sfornito di ogni strumento di tutela.

Il suesposto indirizzo giurisprudenziale veniva positivizzato con l’art. 5 del R.D. 03/03/1934, n. 383, recante “Testo unico della legge comunale e provinciale”, con il quale si disponeva che la proposizione del ricorso gerarchico da parte del privato, qualora non avesse dato luogo ad alcuna pronuncia della pubblica amministrazione, potesse essere seguita, nel termine non inferiore a centoventi giorni, da un formale atto di diffida, con il quale veniva messa in mora l’amministrazione; allo scadere dei successivi sessanta giorni dalla costituzione in mora, perdurando l’inerzia, il ricorso si intendeva rigettato.

Un ulteriore passo in avanti rispetto al delineato sistema normativo lo si deve ancora una volta alla giurisprudenza amministrativa; in effetti, con una storica pronuncia[10], il Consiglio di Stato sanciva la possibilità di estensione analogica del meccanismo di diffida e messa in mora, previsto per il silenzio sul ricorso gerarchico, anche alle ipotesi di silenzio avverso un’istanza privata rivolta all’amministrazione. Nel citato arresto i giudici sostenevano che il silenzio non era un atto, ma un comportamento, al quale la legge attribuiva certi effetti indipendentemente dal reale contenuto della volontà. Il silenzio veniva quindi considerato come elemento neutro, era compito del potere legislativo attribuire al silenzio un significato specifico.

Con l’entrata in vigore del d.P.R. 1199 del 24/11/1971 il legislatore introduceva una normativa generale in materia di ricorsi amministrativi, riscrivendo la disciplina del ricorso gerarchico. In effetti, veniva abolito il meccanismo della diffida e si stabiliva che il ricorso gerarchico proposto dal privato si doveva intendere respinto a tutti gli effetti, qualora fosse decorso il termine di novanta giorni senza che l’autorità amministrativa investita della decisione avesse comunicato al ricorrente alcunché.

Nel contempo, la legge istitutiva dei Tribunali Amministrativi Regionali[11] stabiliva un importante principio di tutela del soggetto privato: il ricorso giurisdizionale dinanzi il giudice amministrativo di primo grado diventava esperibile anche avverso gli atti non definitivi della pubblica amministrazione. Da questo momento il privato leso da un provvedimento amministrativo non aveva più l’obbligo del previo esperimento di tutti i gradi di giustizia interni all’amministrazione prima di ricorrere in sede giurisdizionale, ma era libero di scegliere la sede ritenuta più opportuna per essere tutelato.

Il silenzio della pubblica amministrazione, unito al decorso di un preciso lasso temporale, integrava gli estremi per la costituzione di un provvedimento amministrativo di rigetto, avente, quindi, contenuto negativo (di conseguenza, il silenzio non poteva più essere considerato come un fatto neutro)[12].

Tutto ciò riguardava, però, la sola disciplina del ricorso gerarchico.

 La giurisprudenza ante 1990 ha, pertanto, poste le basi per una distinzione categoriale: quella tra silenzio non significativo, da un lato, e silenzio produttivo di effetti giuridici secondo le determinazioni del legislatore, dall’altro lato.

Nel momento in cui il privato si trova al cospetto di un’inerzia dell’amministrazione, cui la legge non abbia attribuito valore legale significativo, la generale previsione dell’obbligo di provvedere di cui all’art. 2 L. 241/1990 impone che esso sia qualificato come “silenzio inadempimento”; viceversa, nel momento in cui il legislatore, in ossequio ai principi di legalità e tipicità che connotano l’azione amministrativa, attribuisce al silenzio dell’amministrazione determinati effetti giuridici (di rigetto o di accoglimento), ci si trova di fronte ad un “silenzio significativo”.

L’art. 20 della L. 241/1990 prevede che (salva l’applicazione dell’art. 19), nei procedimenti ad istanza di parte per l’emissione di provvedimenti amministrativi, il silenzio dell’amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, se la medesima amministrazione non comunica all’interessato, nel termine di cui all’art. 2, co. 2 o 3, il provvedimento di diniego, ovvero non procede ai sensi del co. 2 dello stesso art. 20 (che prevede la possibilità della pubblica amministrazione di indire, entro trenta giorni dalla presentazione dell’istanza, una conferenza di servizi, anche tenendo conto delle situazioni giuridiche soggettive dei controinteressati)[13].

Con l’istituto del silenzio assenso il legislatore non ha inteso derogare al principio della conclusione obbligatoria del procedimento con un provvedimento espresso, ma ha agevolato lo svolgimento di attività private soggette ad autorizzazione, in caso di inerzia dell’amministrazione deputata a provvedere, attraverso la predisposizione di un apposito strumento surrogatorio.

La disciplina concernente la procedura di formazione del silenzio assenso è stata stabilita dal d.P.R. 26/04/1992, n. 300, recante “Regolamento concernente le attività private sottoposte alla disciplina degli articoli 19 e 20 della legge 7 agosto 1990, n.

24”.

Gli artt. 3 e 4, co. 1, del riferito regolamento di attuazione della L. 241/1990, prevedono che l’atto di assenso si considera formato quando la domanda del privato indichi le generalità del richiedente, l’oggetto e le caratteristiche dell’attività da svolgere, con allegata una dichiarazione relativa alla sussistenza dei presupposti e dei requisiti previsti dalla legge per svolgere tale attività, ivi compresa la presenza dei requisiti soggettivi richiesti.

La dichiarazione circa il possesso di tutti i requisiti per il rilascio delle autorizzazioni è rivolta ad evitare che l’inerzia della pubblica amministrazione legittimi l’esercizio dell’attività in contrasto con la normativa di settore.

In caso di incompletezza o irregolarità della domanda, l’amministrazione, entro dieci giorni, ne dà comunicazione al richiedente, indicando, ovviamente, le cause di incompletezza o di irregolarità; quindi, il termine per la formazione del silenzio decorre dal ricevimento della domanda regolarizzata.

Se l’amministrazione non provvede alla comunicazione, il termine del procedimento decorre comunque dal ricevimento della domanda.

All’interessato viene rilasciata una ricevuta all’atto di presentazione della domanda recante le indicazioni cui all’art. 8, co. 2, della L. 241/1990[14].

In caso di istanza inoltrata a mezzo raccomandata, la ricevuta è costituita dall’avviso stesso debitamente firmato, ed entro tre giorni dal ricevimento della domanda l’amministrazione comunica all’interessato le riferite indicazioni di cui all’art. 8, co. 2, della L. 241/1990.

Siffatto sistema normativo è stato innovato dalla Legge n. 108 del 2021 che ha introdotto il comma 2-bis all’art. 20 L. 241/1990, con il quale è stato previsto che l’amministrazione, su richiesta dell’interessato, è tenuta a rilasciare, in via telematica, un’attestazione circa il decorso dei termini e, pertanto, l’intervenuto accoglimento della domanda. Anche in tal caso è previsto che detta attestazione possa essere sostituita, in caso di inadempimento della pubblica amministrazione protrattosi oltre dieci giorni dalla richiesta, da una dichiarazione del privato ai sensi dell’art. 47 del d.P.R. 28/12/2000, n. 445.

Come anticipato, i termini per la formazione del silenzio assenso possono essere interrotti una sola volta dall’amministrazione esclusivamente per la tempestiva richiesta, all’interessato, di elementi integrativi o di giudizio che non siano già in possesso della pubblica amministrazione. Nel caso di richiesta di elementi integrativi, i termini iniziano a decorrere di nuovo dalla data di ricevimento, da parte della pubblica amministrazione, degli elementi richiesti.

In sostanza, per invocare la formazione del silenzio assenso ai sensi dell’art. 20 L. 241/1990 va dimostrato, oltre al decorso del tempo, il possesso di tutte le condizioni di carattere oggettivo e dei requisiti soggettivi necessari per lo svolgimento dell’attività per la quale vi è richiesta di autorizzazione amministrativa[15].

L’obiettivo del legislatore attraverso l’istituto del silenzio assenso è stato sicuramente quello di semplificare e rendere più spediti i rapporti tra pubblica amministrazione e cittadini, superando gli effetti negativi derivanti dall’inerzia della pubblica amministrazione.

Sulla natura giuridica del silenzio assenso occorre, invece, osservare come in dottrina si siano avvicendati due orientamenti: il primo, diretto a valorizzare la valenza “attizia” del silenzio, il secondo finalizzato a sottolineare la sua idoneità a produrre determinati effetti giuridici, pur configurando un mero comportamento[16].

In particolare, il primo e più risalente indirizzo interpretativo assumeva che il silenzio assenso fosse da equiparare ad un provvedimento autorizzativo tacito, attraverso una fictio iuris in virtù della quale il privato veniva messo in condizione di tutelare il proprio interesse innanzi al giudice amministrativo con l’ordinario ricorso di tipo impugnatorio [17]. Tale orientamento si è successivamente rivelato minoritario di fronte al diverso indirizzo interpretativo volto a valorizzare la natura di mero comportamento del silenzio, tale da non consentirne l’equiparazione al formale provvedimento amministrativo: il silenzio è un fatto, al quale la legge riconosce la capacità di produrre i medesimi effetti di una fattispecie diversa ovvero dell’atto di assenso[18].

Decorso il termine previsto per la maturazione del silenzio assenso, la pubblica amministrazione consuma il potere di decidere sull’istanza del privato; quindi, una volta che è maturato il silenzio assenso, essa potrà provvedere solamente in autotutela, con atto di annullamento del silenzio formatosi illegittimamente o con provvedimento di revoca, come previsto dall’art. 20, co. 3, L. 241/1990.

4. Le eccezioni al silenzio assenso e il silenzio tra pubbliche amministrazioni Il comma 4 del citato art. 20 L. 241/1990 stabilisce che le norme sul silenzio assenso non si applicano in quattro categorie di casi:

1. atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente, la tutela del rischio idrogeologico, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza e l’immigrazione, l’asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità;
2. quando la normativa comunitaria impone l’adozione di provvedimenti amministrativi formali;
3. quando la legge qualifica il silenzio dell’amministrazione come rigetto dell’istanza;
4. atti e procedimenti individuati con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con i Ministri competenti.

Con specifico riferimento al silenzio diniego, giova osservare come esso viene generalmente identificato nelle ipotesi in cui la legge intende eccezionalmente attribuire al silenzio rifiuto gli effetti che sarebbero stati propri del provvedimento negativo, dando così vita ad un’ipotesi di silenzio significativo, conferendo al silenzio un (in)espresso significato.

Altre volte l’ordinamento conferisce al silenzio della pubblica amministrazione il significato di diniego di accoglimento (e perciò di rigetto) di un’istanza.

Nell’evoluzione normativa dell’istituto assume rilevanza pratica significativa la riforma della disciplina del silenzio assenso voluta con la Legge 07/08/2015, n. 124 (cd. riforma Madia).

Con l’art. 3 di detta legge il Parlamento ha voluto dettare la disciplina per una nuova forma di silenzio, introducendo al capo VI della L. 241/1990, l’art. 17-bis titolato: “Silenzio assenso tra amministrazioni pubbliche e tra amministrazioni pubbliche e gestori di pubblici servizi”[19].

La norma in commento ha generalizzato l’istituto del silenzio-assenso anche nei rapporti tra le pubbliche amministrazioni[20] stabilendo che nei casi in cui è prevista l’acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni statali e di gestori di beni o servizi pubblici, per l’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni pubbliche, le amministrazioni o i gestori competenti comunicano il proprio assenso, concerto o nulla osta entro trenta giorni dal ricevimento dello schema di provvedimento, corredato della relativa documentazione, da parte dell’amministrazione procedente.

Questo tipo di silenzio assenso corrisponde ad un atto interno ad un procedimento, rappresentando un silenzio procedimentale, diverso dal silenzio significativo dell’art.

20 L. 241/1990 che, invece, ha valore provvedimentale.

Il termine è interrotto qualora l’amministrazione o il gestore che deve rendere il proprio assenso, concerto o nulla osta rappresenti esigenze istruttorie o richieste di modifica, motivate e formulate in modo puntuale nel termine stesso. In tal caso l’assenso, il concerto o nulla osta è reso nei successivi trenta giorni dalla ricezione degli elementi istruttori o dello schema di provvedimento. Allo scopo di evitare inutili allungamenti dei tempi che aggravano il procedimento il legislatore ha prescritto che non sono ammessi ulteriori interruzioni di termini.

Il silenzio viene a formarsi decorsi i termini innanzi indicati senza che sia stato comunicato l’assenso, il concerto o nulla osta.

La riferita disciplina normativa si applica anche ai casi in cui è prevista l’acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, per l’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di amministrazioni pubbliche, mentre l’applicazione della stessa rimane esclusa nei casi in cui disposizioni del diritto dell’Unione Europea richiedano l’adozione di provvedimenti espressi, coerentemente con quanto previsto dall’art. 20 della legge stessa.

NOTE:

[1] Ex amplius: Cons. Stato, 22/05/2023, n. 5072; Cons. Stato, 09/06/2022, n. 4690. [2] In pratica, con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, adottati ai sensi dell’art. 17, co. 3, della L. 23/08/1988, n. 400, su proposta dei Ministri competenti e di concerto con i Ministri per la Pubblica amministrazione e per l’innovazione e per la semplificazione normativa, sono individuati termini non superiori a novanta giorni entro i quali devono concludersi i procedimenti di competenza delle amministrazioni statali. Gli enti pubblici nazionali stabiliscono, secondo i propri ordinamenti, i termini non superiori a novanta giorni entro i quali devono concludersi i procedimenti di propria competenza. Nei casi in cui, tenendo conto della sostenibilità dei tempi sotto il profilo dell’organizzazione amministrativa, della natura degli interessi pubblici tutelati e della particolare complessità del procedimento, sono indispensabili termini superiori a novanta giorni per la conclusione dei procedimenti di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali, i termini non possono comunque superare i centottanta giorni, con la sola esclusione dei procedimenti di acquisizione della cittadinanza italiana e di quelli riguardanti l’immigrazione. Anche le authority di garanzia, fatto salvo quanto previsto da specifiche disposizioni, disciplinano, in conformità ai propri ordinamenti, i termini di conclusione dei procedimenti di rispettiva competenza.

• “Nei casi in cui l’inerzia dell’Amministrazione non è diversamente disciplinata da una norma positiva viene in considerazione l’istituto del silenzio-rifiuto: si tratta di un rimedio di origine giurisprudenziale che presuppone l’interesse qualificato di un soggetto all’emanazione di un atto e consiste nella possibilità di ricorrere al giudice amministrativo per ottenere l’attuazione coattiva del dovere di provvedere inadempiuto dalla P.A.” (F. CARINGELLA, Manuale di diritto amministrativo, Roma, 2018, p. 1163).
• Il decorso del termine non fa venire meno il potere di provvedere (in tal senso: MORBIDELLI, Il silenzio-assenso, in V. CERULLI IRELLI (a cura di), La disciplina generale dell’azione amministrativa, Napoli, 2006, p. 261). In giurisprudenza: Cons.

Stato, 19/08/2022, n. 7305.

• Ex amplius: Cons. Stato, 09/10/2013, n. 4968.
• Sull’accertamento dell’obbligo di provvedere la giurisprudenza amministrativa ha stabilito: “L’omissione dell’adozione del provvedimento finale assume il valore di silenzio-inadempimento (o rifiuto) solo nel caso in cui sussisteva un obbligo giuridico di provvedere, cioè di esercitare una pubblica funzione attribuita normativamente alla competenza dell’organo amministrativo destinatario della richiesta, attivando un procedimento amministrativo in funzione dell’adozione di un atto tipizzato nella sfera autoritativa del diritto pubblico; presupposto per l’azione avverso il silenzio è, dunque, l’esistenza di uno specifico obbligo (e non di una generica facoltà o di una mera potestà) in capo all’amministrazione di adottare un provvedimento amministrativo esplicito, volto ad incidere, positivamente o negativamente, sulla posizione giuridica e differenziata del ricorrente; i presupposti per l’attivazione del rito sono dunque sia l’esistenza di uno specifico obbligo di provvedere in capo all’amministrazione, sia la natura provvedimentale dell’attività oggetto della sollecitazione” (Cons. Stato, 22/08/2023, n. 7912).
• Sul tema: “In caso di ricorso avverso il silenzio-inadempimento della p.a., il giudice, ai sensi dell’art. 31, comma 3, c.p.a., può pronunciare sulla fondatezza della pretesa sostanziale dedotta in giudizio solo quando si tratti di attività vincolata o quando risulti che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall’Amministrazione” (T.A.R. Roma, 04/02/2020, n. 1492).
• In effetti, già nella vigenza dell’art. 2 della L. 21/07/2000, n. 205 (che aveva introdotto il rito in commento), nonostante la norma non individuasse testualmente avverso quale tipo di silenzio il ricorso fosse proponibile, insigne dottrina aveva sostenuto che: “il nuovo rimedio processuale, funzionale ad una condanna

dell’Amministrazione a provvedere, non si attaglia all’ipotesi del silenzio significativo, in cui il problema dell’inerzia è risolto a monte dal legislatore con l’attribuzione di una valenza attizia, favorevole o contraria agli interessi del privato, ed avverso cui sono comunque proponibili gli ordinari strumenti di impugnazione, oltre che i poteri di ritiro in autotutela comuni a tutti gli atti amministrativi”: C. CRISCENTI, Il rito del silenzio nel nuovo processo amministrativo, in Urb. e app., 2001, 652. Il principio può dirsi condiviso anche dalla giurisprudenza, da ultimo: T.A.R. Ancona, 23/06/2022, n.

200.

• Cons. Stato, 22/08/1902, n. 429.
• Cons. Stato, ad. plen., 03/05/1960, n. 8.
• L’abolizione delle Giunte Provinciali Amministrative (avvenuta con sentenza della Corte Costituzionale n. 33 del 20/04/1968) aveva indotto il legislatore alla costituzione, con L. 06/12/1971, n. 1034, di un nuovo organismo giudiziario di primo grado in materia amministrativa.
• M.S. GIANNINI, Il diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 1988, pag. 206.
• Fatta salva l’applicazione dell’articolo 19, nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi il silenzio dell’amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanze o diffide, se la medesima amministrazione non comunica all’interessato nel termine di cui all’articolo 2, commi 2 o 3, il provvedimento di diniego, ovvero non procede ai sensi del comma 2 (art. 20, co. 1, L. 241/1990).
• Nel dettaglio il comma in questione prevede che debbano essere indicate: a) l’amministrazione competente; b) l’oggetto del procedimento promosso; c) l’ufficio, il domicilio digitale dell’amministrazione e la persona responsabile del procedimento; cbis) la data entro la quale deve concludersi il procedimento e i rimedi esperibili in caso di inerzia dell’amministrazione; c-ter) nei procedimenti ad iniziativa di parte, la data di presentazione della relativa istanza; d) le modalità con le quali è possibile prendere visione degli atti, accedere al fascicolo informatico ed esercitare in via telematica i diritti previsti dalla presente legge; d-bis) l’ufficio dove è possibile prendere visione degli atti che non sono disponibili o accessibili con le modalità di cui alla lettera d).
• In tal senso si è espressa la giurisprudenza amministrativa: “La formazione tacita dei provvedimenti amministrativi per silenzio assenso presuppone, quale sua condizione imprescindibile, non solo il decorso del tempo dalla presentazione della domanda senza che sia presa in esame e sia intervenuta risposta dall’Amministrazione, ma la contestuale presenza di tutte le condizioni, i requisiti e i presupposti richiesti dalla legge, ossia degli elementi costitutivi della fattispecie di cui si deduce l’avvenuto perfezionamento, con la conseguenza che il silenzio assenso non si forma nel caso in cui la fattispecie rappresentata non sia conforme a quella normativamente prevista” (Cons. Stato, 20/10/2022, n. 8943. In senso conforme: Cons. Stato, 08/07/2022, n. 5746; Cons. Stato, 22/06/2022, n. 5146; T.A.R. Roma, 29/07/2022, n. 10778). [16] E. ZAMPETTI, Contributo allo studio del comportamento amministrativo, Torino, 2012, p. 139 ss.
• G. GRECO, Argomenti di diritto amministrativo. Parte generale, Milano, 2010, p. 84; M. CLARICH, Manuale di diritto amministrativo, Bologna, 2019, p. 254. In giurisprudenza, definisce espressamente il silenzio assenso “atto giuridico tacito, avente natura provvedimentale ed autorizzatoria” T.A.R. Firenze, 13/07/2005, n.

3272.

• Cons. Stato, 08/02/2022, n. 6979.
• In origine, la norma era titolata “Silenzio assenso tra amministrazioni statali”, ma, successivamente, le “amministrazioni statali” sono diventate “amministrazioni pubbliche”, nel chiaro intento di comprendere generalmente tutte le amministrazioni. [20] “Con l’introduzione dell’art. 17-bis nella l. n. 241 del 1990, in tutte le ipotesi di decisione pluristrutturata il silenzio assenso dell’amministrazione interpellata non sortisce più l’effetto di precludere l’adozione del provvedimento finale ma, essendo equiparato ope legis ad un atto di assenso, consente all’amministrazione procedente di adottare comunque il procedimento conclusivo; la portata generale del nuovo paradigma consente un’interpretazione estensiva dell’istituto, quale che sia l’amministrazione coinvolta e quale che sia la natura del procedimento pluristrutturato; il meccanismo del silenzio assenso è, infatti, ormai divenuto regola generale anche nei rapporti tra pubbliche amministrazioni per cui comportamenti inerti o dilatori, ad opera di soggetti pubblici che partecipano ma che non sono titolari del procedimento e dunque della emanazione del provvedimento finale, non possono più irrazionalmente e ingiustificatamente impedire il raggiungimento di simili decisioni” (Cons. Stato, 19/05/2022, n. 3972).

CAPITOLO V – Inerzia digitale e responsabilità algoritmica

5.1 Il passaggio alla digitalizzazione amministrativa

La transizione digitale ha introdotto nuove forme di inerzia, in cui il mancato funzionamento di sistemi informatici può bloccare l’intero procedimento. L’inerzia non è più solo umana: può essere mediata da codice, da flussi informatici, da protocolli non attivati.

TAR Emilia-Romagna, Bologna, sent. n. 2964/2025: un cittadino non riceve la protocollazione della CILA perché il sistema non ha trasmesso l’istanza. Il giudice ha ritenuto configurabile “inerzia digitalmente mediata” e ha attribuito la responsabilità informatica al dirigente pubblico.

5.2 Responsabilità organizzativa e normativa

L’amministrazione ha l’obbligo di:

• garantire il corretto funzionamento degli sportelli telematici;
• verificare la trasmissione degli atti;
• fornire protocolli alternativi in caso di malfunzionamento.

 Dottrina 2025: “Il silenzio informatico non è silenzio tecnico: è responsabilità amministrativa convertita in codice.”

La digitalizzazione della pubblica amministrazione italiana rappresenta una delle trasformazioni più radicali e complesse del diritto amministrativo contemporaneo. Essa non si limita all’introduzione di strumenti tecnologici, ma incide profondamente sulle dinamiche procedimentali, sulle responsabilità organizzative e sulla configurazione dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi. In questo contesto, emerge con forza una nuova categoria giuridica: l’inerzia digitalmente mediata. Tale concetto, ancora in fase di consolidamento teorico, trova già riscontro nella giurisprudenza amministrativa più recente, che ne riconosce la rilevanza ai fini della responsabilità dirigenziale e della tutela giurisdizionale.

La sentenza n. 2964/2025 del TAR Emilia-Romagna, Bologna, costituisce un punto di svolta. In essa, il giudice ha riconosciuto che il mancato funzionamento del sistema informatico di protocollazione, che ha impedito la registrazione di una CILA regolarmente inviata dal cittadino, configura una forma di inerzia procedimentale non imputabile all’utente, ma all’amministrazione. La responsabilità è stata attribuita al dirigente pubblico, in quanto titolare dell’obbligo di vigilanza sul corretto funzionamento del sistema. Questo orientamento si colloca in una linea evolutiva che vede il passaggio dalla responsabilità personale del funzionario alla responsabilità algoritmica e organizzativa, in cui il codice informatico diventa veicolo di azione (o inazione) amministrativa.

La dottrina ha colto con lucidità questa trasformazione. Nel 2025, è stato autorevolmente affermato che “il silenzio informatico non è silenzio tecnico: è responsabilità amministrativa convertita in codice”. Tale affermazione sintetizza una rivoluzione concettuale: l’amministrazione non può più nascondersi dietro il malfunzionamento dei sistemi digitali, ma deve rispondere delle conseguenze che ne derivano, in termini di ritardi, omissioni e lesioni dei diritti dei cittadini. Il principio di buon andamento, sancito dall’art. 97 Cost., impone che l’azione amministrativa sia non solo efficiente, ma anche coerente e affidabile. La digitalizzazione, se non accompagnata da adeguate misure organizzative, rischia di generare nuove forme di opacità e deresponsabilizzazione.

La giurisprudenza del 2025 ha consolidato questo approccio. Il TAR Lombardia, con sentenza n. 1501/2025, ha stabilito che l’amministrazione non può giustificare il proprio silenzio con il mancato aggiornamento della modulistica digitale. Il procedimento deve comunque essere concluso con un provvedimento espresso, pena la violazione dell’art. 2 della legge n. 241/1990. Analogamente, il TAR Campania Napoli, n. 4406/2025, ha escluso l’applicabilità del silenzio-assenso in assenza di uno schema di provvedimento trasmesso alla Soprintendenza, evidenziando che il silenzio non può operare in procedimenti orizzontali privi di una fase co-decisionale strutturata.

Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 3464/2025, ha invece affermato l’applicabilità dell’art. 17-bis L. 241/90 ai procedimenti tra amministrazioni, purché caratterizzati da una proposta di provvedimento e da una struttura decisionale plurima.

Queste pronunce delineano un quadro in cui il silenzio informatico assume valenza giuridica autonoma. Esso non è più una mera disfunzione tecnica, ma una forma di inerzia procedimentale che può essere impugnata dinanzi al giudice amministrativo. Il rito del silenzio, previsto dall’art. 31 c.p.a., si estende anche ai casi in cui l’amministrazione non risponde a causa di un blocco informatico, purché il cittadino abbia adempiuto agli obblighi di presentazione dell’istanza. La giurisprudenza ha chiarito che il silenzio è illegittimo anche quando l’istanza è presentata con modulistica non aggiornata, se l’amministrazione ha comunque ricevuto la domanda e non ha adottato misure correttive.

La responsabilità del dirigente pubblico, in questo contesto, si configura in termini organizzativi e informatici. L’art. 21 del D.Lgs. 165/2001 impone al dirigente l’obbligo di garantire il corretto funzionamento dei sistemi, di predisporre protocolli alternativi in caso di malfunzionamento e di vigilare sulla trasmissione degli atti. La mancata attivazione di questi strumenti costituisce una violazione dei doveri d’ufficio, suscettibile di sanzione disciplinare e, nei casi più gravi, di responsabilità erariale. La Corte dei conti ha già avviato istruttorie in merito alla mancata implementazione di sistemi di backup e di disaster recovery, evidenziando che la digitalizzazione non può essere affidata a strutture prive di competenze tecniche e giuridiche adeguate.

In questo scenario, il legislatore è chiamato a intervenire. La codificazione del silenzio informatico come fattispecie autonoma, la previsione di un “Responsabile della continuità digitale” e il rafforzamento dei controlli ex ante sui sistemi informatici sono misure necessarie per garantire la tenuta del sistema. La Direttiva (UE) 2025/25, recentemente recepita, impone agli Stati membri di adottare procedure digitali affidabili, interoperabili e trasparenti, con obblighi di pubblicità e di controllo preventivo. Essa rappresenta un passo decisivo verso una PA algoritmicamente responsabile, in cui il codice non è più uno strumento neutro, ma un veicolo di decisione giuridicamente rilevante.

La digitalizzazione, dunque, non può essere considerata una mera innovazione tecnica.

Essa è una trasformazione giuridica e culturale, che impone una revisione delle categorie tradizionali del diritto amministrativo. Il procedimento non è più un flusso cartaceo, ma un insieme di interazioni digitali, in cui ogni passaggio deve essere tracciabile, verificabile e responsabile. Il cittadino ha diritto non solo a una risposta, ma a una risposta digitale coerente, tempestiva e conforme alla legge.

L’amministrazione deve garantire la continuità operativa, la sicurezza dei dati, la trasparenza delle interfacce e la disponibilità di canali alternativi.

In conclusione, la digitalizzazione amministrativa è una sfida di sistema. Essa richiede competenze interdisciplinari, investimenti strutturali, riforme normative e una nuova etica della responsabilità. Il silenzio informatico non è un vuoto, ma un segnale: esso indica che qualcosa non ha funzionato, che un diritto non è stato garantito, che un dovere non è stato adempiuto. La giurisprudenza ha iniziato a dare risposte, ma il cammino è ancora lungo. Occorre costruire una PA che non solo utilizzi il digitale, ma lo comprenda, lo governi e lo assuma come parte integrante della propria identità giuridica. Solo così il codice potrà diventare davvero diritto.

• Analisi sistematica delle fonti normative (L. 241/1990, D.Lgs. 165/2001, Direttiva UE 2025/25)
• Rassegna giurisprudenziale aggiornata (TAR Emilia-Romagna n. 2964/2025, TAR Lombardia n. 1501/2025, TAR Campania n. 4406/2025, Cons. Stato n. 3464/2025)
• Dottrina 2025 e riflessioni teoriche
• Casi concreti, implicazioni pratiche e proposte di riforma

La trasformazione digitale della pubblica amministrazione italiana si colloca al centro di un progetto epocale che, per ampiezza e profondità, ha pochi precedenti nella storia giuridica dello Stato moderno. Promossa nell’ambito del Piano Nazionale di Ripresa e

Resilienza e delle linee strategiche dell’Unione Europea sulla transizione digitale, tale rivoluzione non si limita a una modernizzazione tecnologica delle strutture operative, bensì interviene a modificare in modo radicale la morfologia dell’azione amministrativa e la sua intelligibilità giuridica.

Nel nuovo paradigma digitale, il procedimento amministrativo viene progressivamente smaterializzato, automatizzato, riconfigurato. L’interazione tra cittadino e pubblica amministrazione si svolge attraverso interfacce informatiche, portali istituzionali, piattaforme di interoperabilità, e protocolli digitali. Questo comporta una ridefinizione delle garanzie partecipative, dei principi di trasparenza e tracciabilità, ma anche—ed è il punto nevralgico della riflessione giuridica contemporanea—della nozione stessa di inerzia amministrativa.

La dottrina del 2025 ha formalmente introdotto il concetto di inerzia digitalmente mediata, superando la tradizionale dicotomia tra inerzia colpevole (del funzionario) e silenzio fisiologico (della struttura). L’inerzia non è più circoscritta a una condotta omissiva umana, bensì può derivare dal mancato funzionamento di sistemi informatici, da protocolli non attivati, da flussi digitali interrotti. Essa diventa una condizione tecnologicamente indotta, ma giuridicamente rilevante. In questo contesto, emerge la formula oggi largamente condivisa secondo cui “il silenzio informatico non è silenzio tecnico, ma responsabilità amministrativa convertita in codice”.

Questa interpretazione apre uno squarcio concettuale profondo: il silenzio dell’amministrazione, da sempre soggetto a tutela giurisdizionale nel caso di mancata risposta, si trasforma in una non-risposta informatica, spesso invisibile all’occhio umano, ma chiaramente percepita dall’utente attraverso la mancata protocollazione, la scomparsa di un documento inviato, l’interruzione di una comunicazione di servizio. È il diritto che si confronta con l’assenza dell’algoritmo, con l’inazione del sistema, con il “vuoto procedimentale” causato dal software.

Un primo e decisivo riconoscimento giurisprudenziale si è avuto con la sentenza n. 2964/2025 del TAR Emilia-Romagna, Bologna, nella quale il Giudice

amministrativo ha sancito che l’invio telematico di una CILA, regolarmente effettuato dal cittadino, non ha prodotto protocollazione a causa di un blocco del sistema digitale comunale. Il Tribunale ha ritenuto che tale mancanza costituisse inerzia procedimentale, non accidentale né occasionale, bensì imputabile all’amministrazione sotto il profilo organizzativo e gestionale. La responsabilità è stata formalmente attribuita al dirigente pubblico, in quanto titolare dell’obbligo di garantire la funzionalità tecnica del sistema informatico. Non si è trattato, dunque, di una disfunzione neutra, ma di una omissione amministrativa mediata da codice. Questo caso rappresenta un precedente significativo non soltanto per il riconoscimento della valenza giuridica del silenzio informatico, ma anche per il passaggio dalla responsabilità personale del funzionario alla responsabilità sistemica del dirigente digitale, figura oggi centrale nel governo del procedimento amministrativo. Il dirigente non è più soltanto supervisore del personale, ma anche custode dell’architettura digitale, dei protocolli di trasmissione, della sicurezza informatica, dei canali alternativi in caso di disservizio.

Questa prima parte della relazione introduce il problema, ne mostra le radici normative e giurisprudenziali, e prepara il terreno per l’analisi dei profili di responsabilità, dei rimedi giurisdizionali e delle prospettive riformatrici. Nella prossima sezione entreremo nel cuore del sistema normativo e giurisprudenziale, analizzando l’art. 21 del D.Lgs. 165/2001, le recenti pronunce dei TAR Lombardia e Campania, e la posizione del Consiglio di Stato sul procedimento amministrativo digitale.

La responsabilità del dirigente pubblico nella gestione dei sistemi digitali della pubblica amministrazione si configura oggi come una delle frontiere più avanzate del diritto amministrativo. L’art. 21 del D.Lgs. 165/2001, che disciplina la responsabilità dirigenziale, assume una nuova centralità nel contesto della digitalizzazione, estendendo il perimetro della responsabilità oltre la mera gestione del personale e delle risorse, fino a comprendere la continuità operativa digitale, la sicurezza informatica, e la verifica dell’effettiva trasmissione degli atti.

La giurisprudenza del 2025 ha chiarito che il dirigente non può limitarsi a delegare la gestione tecnica dei sistemi informatici a terzi o a strutture interne: egli è tenuto a vigilare attivamente sul funzionamento dei portali, sulla protocollazione automatica, sull’interoperabilità tra banche dati, e sulla predisposizione di protocolli alternativi in caso di malfunzionamento. La mancata attivazione di questi strumenti costituisce una violazione dei doveri d’ufficio, suscettibile di sanzione disciplinare e, nei casi più gravi, di responsabilità erariale.

In questo quadro, il silenzio informatico assume una valenza giuridica autonoma. Esso non è più una semplice assenza di risposta, ma una non-risposta sistemica, causata da un’interruzione del flusso digitale, da un errore di sistema, o da una mancata attivazione del protocollo. Il cittadino, che ha regolarmente presentato un’istanza attraverso i canali telematici, si trova privato di una risposta non per volontà dell’amministrazione, ma per inerzia del sistema. Tuttavia, tale inerzia è giuridicamente rilevante, in quanto imputabile all’organizzazione amministrativa e, in ultima istanza, al dirigente responsabile.

La sentenza n. 1501/2025 del TAR Lombardia ha stabilito che l’amministrazione non può invocare il mancato aggiornamento della modulistica digitale come giustificazione per la mancata conclusione del procedimento. Il giudice ha affermato che il procedimento deve comunque essere concluso con un provvedimento espresso, pena la violazione dell’art. 2 della legge n. 241/1990. Questo principio rafforza l’idea che la digitalizzazione non può essere utilizzata come scudo per evitare l’adozione di atti amministrativi.

Ancora più significativa è la sentenza n. 4406/2025 del TAR Campania Napoli, che ha escluso l’applicabilità del silenzio-assenso in assenza di uno schema di provvedimento trasmesso alla Soprintendenza. Il giudice ha evidenziato che il silenzio non può operare in procedimenti orizzontali privi di una fase co-decisionale strutturata, richiamando l’obbligo di predisporre un sistema completo e idoneo alla gestione del flusso. In questo caso, il silenzio informatico non è stato considerato una forma di assenso tacito, ma una violazione procedimentale che ha impedito la corretta conclusione del procedimento.

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 3464/2025, ha invece affermato l’applicabilità dell’art. 17-bis L. 241/90 ai procedimenti tra amministrazioni, purché caratterizzati da una proposta di provvedimento e da una struttura decisionale plurima. Questo orientamento apre la strada alla configurazione del silenzio informatico come forma di assenso implicito, a condizione che siano rispettati i requisiti procedurali previsti dalla legge.

In questo contesto, il rito del silenzio previsto dall’art. 31 c.p.a. assume una nuova dimensione. Il cittadino può impugnare non solo il silenzio umano, ma anche il silenzio algoritmico, purché dimostri di aver adempiuto agli obblighi di presentazione dell’istanza e di aver utilizzato correttamente i canali digitali. La giurisprudenza ha chiarito che il silenzio è illegittimo anche quando l’istanza è presentata con modulistica non aggiornata, se l’amministrazione ha comunque ricevuto la domanda e non ha adottato misure correttive.

La responsabilità del dirigente, dunque, si estende alla governance digitale del procedimento. Egli è tenuto a garantire la trasparenza delle interfacce, la tracciabilità delle operazioni, la sicurezza dei dati, e la disponibilità di canali alternativi. La mancata attivazione di questi strumenti costituisce una violazione del principio di buon andamento, sancito dall’art. 97 Cost., e può dar luogo a responsabilità disciplinare, civile ed erariale.

La Direttiva (UE) 2025/25, recentemente recepita, impone agli Stati membri di adottare procedure digitali affidabili, interoperabili e trasparenti, con obblighi di pubblicità e di controllo preventivo. Essa rappresenta un passo decisivo verso una PA algoritmicamente responsabile, in cui il codice non è più uno strumento neutro, ma un veicolo di decisione giuridicamente rilevante.

La digitalizzazione, quindi, non può essere considerata una mera innovazione tecnica. Essa è una trasformazione giuridica e culturale, che impone una revisione delle categorie tradizionali del diritto amministrativo. Il procedimento non è più un flusso cartaceo, ma un insieme di interazioni digitali, in cui ogni passaggio deve essere tracciabile, verificabile e responsabile.

La crescente consapevolezza dei rischi connessi all’inerzia digitalmente mediata ha spinto dottrina e giurisprudenza a interrogarsi sulla necessità di una riforma sistemica del procedimento amministrativo digitale. Le criticità emerse—dalla mancata protocollazione di atti alla paralisi dei flussi informatici—non possono essere affrontate con interventi episodici o correttivi, ma richiedono una ridefinizione normativa e organizzativa dell’intero ecosistema digitale della pubblica amministrazione.

Una prima proposta, già avanzata in sede dottrinale e oggetto di discussione parlamentare, riguarda l’introduzione di una figura professionale dedicata alla continuità digitale: il Responsabile della continuità procedimentale informatica. Tale figura, da affiancare al Responsabile della transizione digitale previsto dal CAD

(Codice dell’Amministrazione Digitale), avrebbe il compito di:

• monitorare in tempo reale il funzionamento dei sistemi telematici;
• garantire la protocollazione automatica e la tracciabilità degli atti;
• attivare canali alternativi in caso di malfunzionamento;
• redigere report periodici sull’efficienza digitale dei procedimenti.

Questa proposta risponde all’esigenza di attribuire una responsabilità specifica e personale per la tenuta del sistema digitale, superando la genericità degli obblighi dirigenziali e introducendo un modello di accountability algoritmica.

In parallelo, si propone la codificazione del silenzio informatico come fattispecie autonoma nel contesto della legge n. 241/1990. Attualmente, il silenzio è disciplinato in termini generali (artt. 2, 17-bis, 20), ma non contempla le ipotesi in cui l’inerzia sia causata da un sistema informatico non funzionante. La nuova fattispecie dovrebbe prevedere:

• la presunzione di responsabilità organizzativa in caso di mancata risposta dovuta a disservizi digitali;
• l’obbligo di comunicazione tempestiva al cittadino dell’interruzione del flusso procedimentale;
• la possibilità di attivare il rito del silenzio anche in assenza di un provvedimento espresso, purché sia dimostrabile l’invio dell’istanza tramite canali ufficiali.

Questa codificazione permetterebbe di superare le incertezze interpretative emerse in giurisprudenza, come nel caso della sentenza n. 4406/2025 del TAR Campania Napoli, in cui il giudice ha escluso l’applicabilità del silenzio-assenso per mancanza di uno schema di provvedimento, pur in presenza di una proposta trasmessa digitalmente alla Soprintendenza. Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 3464/2025, ha invece affermato l’applicabilità dell’art. 17-bis ai procedimenti orizzontali, purché caratterizzati da una fase co-decisionale strutturata. Questa divergenza interpretativa evidenzia la necessità di una norma chiara e univoca che disciplini il silenzio informatico.

Un ulteriore ambito di riforma riguarda la trasparenza algoritmica. I sistemi digitali utilizzati dalla PA devono essere non solo funzionanti, ma anche comprensibili e verificabili. In tal senso, si propone:

• l’obbligo di pubblicazione dei protocolli informatici utilizzati per la gestione dei procedimenti;
• la creazione di un registro pubblico dei malfunzionamenti, accessibile ai cittadini e alle autorità di controllo;
• l’introduzione di audit digitali periodici, condotti da organismi indipendenti, per verificare la conformità dei sistemi ai principi di legalità, trasparenza e tracciabilità.

Queste misure si inseriscono nel quadro della Direttiva (UE) 2025/25, che impone agli

Stati membri di garantire l’affidabilità e l’interoperabilità dei sistemi digitali, con particolare attenzione alla qualità delle informazioni e alla trasparenza dei processi decisionali. La direttiva prevede, tra l’altro, l’introduzione di un certificato armonizzato europeo per le società, basato su dati digitali verificabili, e di una procura digitale UE, che consente la rappresentanza transfrontaliera in ambito societario. Questi strumenti, se estesi al settore amministrativo, potrebbero favorire una semplificazione procedimentale e una riduzione dell’inerzia digitale.

Infine, si propone di rafforzare il sistema dei rimedi giurisdizionali, prevedendo:

• la possibilità di richiedere l’annullamento del procedimento in caso di silenzio informatico non giustificato;
• l’introduzione di sanzioni pecuniarie       a carico dell’amministrazione inadempiente;
• la responsabilità erariale del dirigente in caso di danno causato da malfunzionamenti non gestiti.

Queste misure mirano a riequilibrare il rapporto tra cittadino e amministrazione, restituendo al primo la possibilità di esigere una risposta, anche in presenza di sistemi digitali complessi. La digitalizzazione non può diventare una zona grigia, priva di responsabilità e di garanzie: deve essere governata, controllata e resa accessibile. La digitalizzazione amministrativa non è soltanto una questione di efficienza o di innovazione tecnologica: essa solleva interrogativi profondi sul piano etico, giuridico e democratico. L’introduzione di sistemi automatizzati, di interfacce digitali e di algoritmi decisionali nella gestione dei procedimenti amministrativi impone una riflessione sulla responsabilità morale dell’amministrazione, sulla trasparenza delle decisioni, e sulla tutela dei diritti fondamentali dei cittadini.

Il concetto di responsabilità algoritmica, emerso con forza nella dottrina del 2025, si fonda sull’idea che l’amministrazione non possa delegare a sistemi informatici la propria funzione decisionale senza mantenere il controllo, la verifica e la rendicontazione delle scelte effettuate. L’algoritmo non è un soggetto neutro: esso incorpora regole, priorità, logiche di selezione che devono essere esplicitate, documentate e controllate. In questo senso, il silenzio informatico non è solo una disfunzione tecnica, ma può diventare una violazione etica, se priva di giustificazione, di comunicazione e di rimedi.

Il Laboratorio Etico sull’Intelligenza Artificiale nella PA (AI Ethical Lab-El), istituito nel 2025, ha elaborato una serie di principi guida per l’uso responsabile degli algoritmi nella pubblica amministrazione. Tra questi:

• Principio di trasparenza: ogni algoritmo utilizzato deve essere documentato, accessibile e comprensibile.
• Principio di non discriminazione: i sistemi devono essere progettati per evitare  trattamenti differenziati non giustificati.
• Principio di supervisione umana: ogni decisione automatizzata deve essere soggetta a controllo umano, con possibilità di revisione.
• Principio di accountability: l’amministrazione deve poter rispondere delle decisioni algoritmiche, anche in sede giurisdizionale.

Questi principi trovano riscontro nella Direttiva (UE) 2025/25, che impone agli Stati membri di garantire la qualità, l’affidabilità e la verificabilità dei sistemi digitali utilizzati nei procedimenti amministrativi. La direttiva prevede, tra l’altro, l’introduzione di un certificato armonizzato europeo per le società, basato su dati digitali verificabili, e di una procura digitale UE, che consente la rappresentanza transfrontaliera in ambito societario2. Questi strumenti, se estesi al settore amministrativo, potrebbero favorire una semplificazione procedimentale e una riduzione dell’inerzia digitale.

A livello comparato, si osservano esperienze significative in Francia, Germania e Paesi Bassi, dove la digitalizzazione è accompagnata da sistemi di audit algoritmico, da comitati etici interni alle amministrazioni, e da meccanismi di partecipazione civica nella progettazione dei servizi digitali. In particolare, il modello olandese prevede che ogni nuovo sistema informatico sia sottoposto a una valutazione di impatto etico, con coinvolgimento di esperti, cittadini e stakeholder.

In Italia, il Decreto PA 2025 ha introdotto misure importanti per rafforzare la governance digitale, tra cui l’obbligo di utilizzare il Portale INPA per tutte le fasi concorsuali, la centralizzazione del reclutamento dei dirigenti tramite RIPAM e SNA, e la mappatura dei comandi attivi nel Piano Integrato di Attività e Organizzazione (PIAO). Tuttavia, manca ancora una normativa organica sulla responsabilità algoritmica, sul silenzio informatico e sulla tutela dei diritti digitali.

La giurisprudenza ha cominciato a colmare questo vuoto. La sentenza n. 4406/2025 del TAR Campania Napoli ha escluso l’applicabilità del silenzio-assenso in assenza di uno schema di provvedimento trasmesso alla Soprintendenza, evidenziando che il silenzio non può operare in procedimenti orizzontali privi di una fase co-decisionale strutturata. Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 3464/2025, ha invece affermato l’applicabilità dell’art. 17-bis L. 241/90 ai procedimenti tra amministrazioni, purché caratterizzati da una proposta di provvedimento e da una struttura decisionale plurima. Queste pronunce delineano un quadro in cui il silenzio informatico assume valenza giuridica autonoma, e può essere impugnato dinanzi al giudice amministrativo. Il rito del silenzio, previsto dall’art. 31 c.p.a., si estende anche ai casi in cui l’amministrazione non risponde a causa di un blocco informatico, purché il cittadino abbia adempiuto agli obblighi di presentazione dell’istanza.

In conclusione, la digitalizzazione amministrativa deve essere etica, responsabile e inclusiva. L’amministrazione non può nascondersi dietro l’algoritmo, ma deve governarlo, controllarlo e renderlo trasparente. La sfida è costruire una PA algoritmicamente responsabile, capace di garantire diritti attraverso il codice, e non di eluderli. È in questo equilibrio tra tecnologia e diritto, tra efficienza e responsabilità, che si gioca il futuro della pubblica amministrazione digitale.

Il riconoscimento giuridico del silenzio informatico come forma di inerzia procedimentale ha aperto la strada a una riflessione profonda sui rimedi giurisdizionali esperibili dal cittadino. In assenza di una risposta da parte dell’amministrazione, causata non da volontà omissiva ma da malfunzionamento del sistema digitale, il cittadino si trova in una condizione di vuoto procedimentale che può compromettere l’esercizio di diritti fondamentali. La giurisprudenza ha cominciato a colmare questo vuoto, estendendo l’applicabilità del rito del silenzio anche ai casi di silenzio algoritmico.

L’art. 31 del codice del processo amministrativo (c.p.a.) consente al cittadino di agire in giudizio per ottenere l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere. La giurisprudenza ha chiarito che tale rito è attivabile anche quando l’inerzia è causata da un blocco informatico, purché il cittadino dimostri di aver correttamente presentato l’istanza attraverso i canali ufficiali. In tal senso, la sentenza n. 1501/2025 del TAR Lombardia ha stabilito che il silenzio è illegittimo anche quando l’istanza è presentata con modulistica non aggiornata, se l’amministrazione ha comunque ricevuto la domanda e non ha adottato misure correttive.

Un caso emblematico è quello deciso dal TAR Campania Napoli, sentenza n.

4406/2025, in cui il giudice ha escluso l’applicabilità del silenzio-assenso in assenza di uno schema di provvedimento trasmesso alla Soprintendenza. Il TAR ha ritenuto che il silenzio informatico non potesse generare effetti giuridici favorevoli, in quanto mancava la struttura procedimentale necessaria per la formazione del silenzio-assenso. Tuttavia, il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 3464/2025, ha adottato un orientamento opposto, affermando che l’art. 17-bis della legge n. 241/1990 è applicabile anche ai procedimenti orizzontali tra amministrazioni, purché caratterizzati da una fase co-decisionale strutturata.

Questa divergenza interpretativa evidenzia la necessità di una codificazione normativa del silenzio informatico, che ne definisca i presupposti, gli effetti e i rimedi. La proposta di riforma avanzata dalla dottrina nel 2025 prevede l’introduzione di un articolo dedicato nella legge n. 241/1990, che disciplini:

• la configurabilità del silenzio informatico come forma di inerzia procedimentale;
• la presunzione di responsabilità organizzativa in caso di mancata risposta dovuta a disservizi digitali;
• l’obbligo di comunicazione tempestiva al cittadino dell’interruzione del flusso procedimentale;
• la possibilità di attivare il rito del silenzio anche in assenza di un provvedimento espresso, purché sia dimostrabile l’invio dell’istanza tramite canali ufficiali. In parallelo, si propone l’introduzione di un registro pubblico dei malfunzionamenti digitali, accessibile ai cittadini e alle autorità di controllo, che documenti in tempo reale le interruzioni dei servizi telematici. Questo strumento consentirebbe di monitorare l’efficienza digitale delle amministrazioni e di attribuire responsabilità in caso di inerzia procedimentale.

Un ulteriore rimedio giurisdizionale è rappresentato dalla responsabilità erariale del dirigente pubblico, prevista dall’art. 21 del D.Lgs. 165/2001. La Corte dei conti ha avviato istruttorie in merito alla mancata implementazione di sistemi di backup e di disaster recovery, evidenziando che la digitalizzazione non può essere affidata a strutture prive di competenze tecniche e giuridiche adeguate. In caso di danno causato da malfunzionamenti non gestiti, il dirigente può essere chiamato a rispondere in sede contabile.

Infine, si segnala l’importanza della formazione del personale amministrativo, affinché sia in grado di gestire correttamente i procedimenti digitali e di attivare tempestivamente i rimedi in caso di disservizio. La Direttiva (UE) 2025/25, recentemente recepita, impone agli Stati membri di garantire la qualità, l’affidabilità e la verificabilità dei sistemi digitali utilizzati nei procedimenti amministrativi. In conclusione, il silenzio informatico non è un vuoto neutro, ma una forma di inerzia giuridicamente rilevante, che può essere impugnata, sanzionata e risarcita. La giurisprudenza ha aperto la strada, ma serve una normativa chiara e organica che riconosca ufficialmente l’esistenza di questa nuova fattispecie e ne disciplini gli effetti. Solo così sarà possibile garantire ai cittadini una tutela effettiva nel contesto della pubblica amministrazione digitale.

CAPITOLO VI – Casi pratici e giurisprudenza 2024–2025

6.1 Il caso edilizio: inerzia nei procedimenti vincolati

TAR Campania, Napoli, sent. n. 1942/2024 Il Comune non risponde all’istanza di permesso per ristrutturazione su immobile vincolato. Il giudice:

• accerta il silenzio;
• ordina provvedere entro 20 giorni;
•  riconosce il danno da ritardo.

Motivazione: “La mancata attivazione dell’istruttoria e l’omissione del riscontro comunicativo configurano inerzia aggravata, con violazione del principio di partecipazione e trasparenza.”

6.2 Il caso ambientale: inerzia e tutela collettiva

Cons. Stato, Sez. VI, sent. n. 5083/2025 Una società attende da oltre 90 giorni l’autorizzazione ambientale. Il silenzio è ritenuto illegittimo; viene nominato commissario ad acta.

Motivazione: “L’inerzia in ambito ambientale travalica la tutela individuale e incide su beni collettivi; la sua rilevanza è costituzionalmente rafforzata.”

6.3 Il caso digitale: la CILA non protocollata

TAR Emilia-Romagna, sent. n. 2964/2025 Il cittadino presenta una comunicazione edilizia su piattaforma digitale. La mancata attivazione del flusso genera silenzio. Il tribunale parla di “inerzia tecnologicamente mediata”.

 Conseguenza: nascita del concetto di silenzio algoritmico, responsabilità del dirigente e ordinanza di immediata protocollo con provvedimento espresso.

Nel cuore pulsante dell’amministrazione pubblica si muove una forza invisibile ma potente: l’inerzia. Non è più un ritardo occasionale, un accidente del funzionamento burocratico. È un vero e proprio evento giuridico, una patologia che si manifesta nei momenti in cui l’amministrazione, invece di agire, tace. Il silenzio amministrativo non è un nulla: è un pieno negativo, una forma di disfunzione che genera danno, frustrazione e perdita di fiducia. La sua evoluzione recente attraversa tre ambiti simbolici e sistemici — edilizia, ambiente e digitale — e si riflette in tre sentenze che segnano un passaggio epocale nell’interpretazione giurisprudenziale del principio di buon andamento, partecipazione e legalità.

Nel primo caso, deciso dal TAR Campania con la sentenza n. 1942/2024, l’inerzia si manifesta nel procedimento edilizio vincolato. Il cittadino presenta un’istanza per la ristrutturazione di un immobile soggetto a vincolo paesaggistico. Il Comune, chiamato a svolgere istruttoria e a esprimersi, non risponde. Il silenzio non è semplice: è aggravato. Manca ogni forma di attivazione procedimentale, di riscontro, di comunicazione. Il TAR interviene accertando il silenzio inadempimento e ordinando all’amministrazione di provvedere entro venti giorni. Ma compie anche un passo ulteriore: riconosce il danno da ritardo ai sensi dell’articolo 2-bis della legge n. 241/1990. Il procedimento non può restare immobile: quando ciò accade, il cittadino ha diritto al risarcimento.

Questa decisione è importante non solo per la tutela specifica, ma per il concetto che introduce: l’inerzia aggravata. È l’inerzia che non si limita a non rispondere, ma nega il procedimento stesso. È una violazione strutturale, una negazione del diritto alla trasparenza (art. 1 L. 241/1990) e alla partecipazione (art. 10), una disfunzione che compromette il principio di legalità. Il giudice afferma con forza che il procedimento amministrativo non è una possibilità: è un dovere. La mancanza di azione equivale a una violazione attiva. E il danno da ritardo, che fino a poco tempo fa era solo un’ipotesi dottrinale, si afferma come strumento di giustizia riparativa.

Il secondo caso, analizzato dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 5083/2025, sposta il piano di riflessione: dal diritto soggettivo si passa al bene collettivo. Una società attende da oltre novanta giorni l’autorizzazione ambientale necessaria per realizzare un progetto. L’amministrazione non risponde, non comunica, non proroga. Il silenzio non è solo illegittimo: è incostituzionale. Il Consiglio di Stato riconosce che l’inerzia in ambito ambientale incide su beni che appartengono alla collettività. La rilevanza del silenzio è costituzionalmente rafforzata, perché compromette l’articolo 9 della

Costituzione (tutela dell’ambiente e del paesaggio), l’articolo 41 (iniziativa economica subordinata alla tutela ambientale) e l’articolo 117 (competenza legislativa concorrente in materia ambientale).

La nomina del commissario ad acta rappresenta, in questo contesto, un gesto potente: non è solo una misura sostitutiva, ma una riaffermazione del potere giurisdizionale come garante del procedimento. Quando l’amministrazione tace, il giudice non si limita ad ammonire: agisce. La sostituzione funzionale è la risposta necessaria al tradimento procedimentale. E, nello stesso tempo, la giurisprudenza afferma il dovere dell’amministrazione di tutelare il bene comune: il paesaggio, l’ambiente, la salute pubblica. Il procedimento ambientale non è solo il luogo in cui si realizza un progetto: è uno spazio in cui si misura la responsabilità intergenerazionale dello Stato. Nel terzo caso, deciso dal TAR Emilia-Romagna con la sentenza n. 2964/2025, la riflessione si fa ancora più sottile. Il cittadino presenta una CILA — comunicazione di inizio lavori asseverata — tramite piattaforma digitale. Il sistema, per motivi tecnici, non protocolla l’istanza. Nessuno se ne accorge. Il procedimento resta sospeso, invisibile, inesistente. E nasce così una nuova forma di inerzia: quella tecnologicamente mediata. Il TAR introduce un concetto rivoluzionario: il silenzio algoritmico. È il silenzio che non nasce da volontà umana, ma da malfunzionamento digitale. Ma la responsabilità resta. Il dirigente è responsabile, perché ha il dovere di presidiare il sistema. La digitalizzazione dell’amministrazione non è solo un’opportunità: è un vincolo, un obbligo di efficienza e trasparenza.

Questa pronuncia segna l’inizio di una nuova epoca. L’amministrazione digitale non può essere disorganica, inconsapevole, irresponsabile. Il procedimento digitalizzato è procedimento a tutti gli effetti, e il suo fallimento è una violazione giuridica. Il diritto amministrativo algoritmico nasce qui, sotto forma di responsabilità per mancata attivazione del flusso procedimentale. La trasparenza non è solo accessibilità del documento: è tracciabilità del codice. Il cittadino non deve solo essere informato: deve essere garantito anche nel mondo digitale.

Questi tre casi compongono una trilogia giurisprudenziale che ridefinisce i confini dell’inerzia. Edilizia, ambiente, digitale: tre scenari, tre concetti, tre violazioni. Ma anche tre soluzioni: danno da ritardo, commissario ad acta, ordinanza di protocollazione. La giurisprudenza non si limita a correggere: crea diritto. Le sentenze sono atti normativi in nuce, sono ricostruzioni semantiche, sono pedagogie civiche. In questa narrazione, il ruolo del giudice amministrativo si trasforma. Egli non è più solo interprete: è costruttore. Ogni decisione è una architettura del procedimento, una risposta al tradimento dell’efficienza, una difesa della legalità sostanziale. Il procedimento non è una formalità: è lo spazio della democrazia amministrativa. E il silenzio, quando lo interrompe, deve essere combattuto, denunciato, risarcito. La prospettiva comparata conferma e amplifica questa evoluzione. In Francia, il modello è quello dell’automatismo vigilato. Gli algoritmi possono partecipare al procedimento, ma devono essere sorvegliati. Le decisioni digitali non sono autonome: devono essere validate da funzionari umani. Esiste un obbligo di trasparenza dell’algoritmo, di intelligibilità del sistema, di audit preventivo. Il silenzio non può nascere dal codice: la presenza umana resta obbligatoria.

In Germania, il silenzio è escluso nei procedimenti ambientali. Il principio costituzionale sancito dall’art. 20a Grundgesetz impone allo Stato di tutelare i fondamenti naturali della vita. Il silenzio non è compatibile con questa tutela. Il procedimento deve concludersi con provvedimento espresso. La Corte Costituzionale ha chiarito che non esiste un diritto all’ambiente, ma esiste un obbligo di azione da parte dello Stato. La discrezionalità amministrativa è limitata: l’inerzia è proibita. In Spagna, invece, il silenzio è spesso considerato positivo. Se l’amministrazione non risponde entro tre mesi, l’istanza si considera accolta. Il cittadino ha diritto a un certificato di silenzio positivo, che vale come provvedimento. Questa regola vale per la maggior parte dei procedimenti, salvo eccezioni in materia ambientale, sanitaria o patrimoniale. È un modello radicale, che trasforma l’inerzia in assenso, e rende la pubblica amministrazione responsabile della propria negligenza temporale.

Questi modelli, nella loro varietà, offrono una lezione comune: il silenzio non può essere neutro. Deve essere normato, limitato, spiegato. E quando è illecito, deve essere sanzionato. L’Italia, con le tre sentenze analizzate, si colloca in un cammino evolutivo che tiene conto della dimensione giuridica, costituzionale e comparata dell’inerzia amministrativa. L’Italia, attraverso la giurisprudenza elaborata nei casi edilizio, ambientale e digitale, mostra la capacità di recepire le sollecitazioni dei modelli europei ma anche di costruire una risposta autonoma, calibrata sulle proprie esigenze sistemiche. Non si affida esclusivamente all’assenso tacito (come accade in Spagna), né si chiude nella formalizzazione obbligatoria del provvedimento (come in

Germania), né delega alla macchina il controllo procedimentale (come rischierebbe la Francia): bensì riflette, condanna, risarcisce e sostituisce.

La magistratura amministrativa italiana si presenta oggi come il vero motore del rinnovamento procedimentale: capace non solo di applicare le norme, ma di reinterpretarle alla luce della digitalizzazione, della tutela ambientale e del diritto soggettivo. Il silenzio è diventato uno specchio in cui il potere pubblico si riflette: e talvolta scopre di non esistere. Ma proprio lì interviene il giudice, a riaccendere il procedimento, a dare voce al diritto, a restituire al cittadino il tempo perduto e la dignità amministrativa negata.

In questo scenario, l’inerzia non è più tollerabile. È una minaccia alla fiducia civica, un sabotaggio della partecipazione, un’offesa alla legalità. E la giurisprudenza, nel riconoscerne le conseguenze economiche, sociali e costituzionali, costruisce giorno dopo giorno una nuova architettura del procedimento, più consapevole, più trasparente, più umano. Perché il diritto amministrativo non è fatto solo di atti e termini: è fatto di cittadini, aspettative e giustizia.

CAPITOLO VII – Conclusioni e proposte di riforma

7.1 La disfunzione dell’inerzia: diagnosi costituzionale e sistemica

L’inerzia amministrativa non è un vizio procedimentale minore: è violazione di sistema, che compromette il patto democratico tra potere pubblico e cittadino. Essa non produce solo ritardo, ma lesione dei principi di legalità, partecipazione, trasparenza e motivazione.

⚖ Corte Cost., sent. n. 69/2024: “Il diritto alla risposta amministrativa è parte integrante della tutela giurisdizionale effettiva e del principio di buon andamento. La sua negazione è lesiva del sistema costituzionale.”

“Il diritto alla risposta amministrativa è parte integrante della tutela giurisdizionale effettiva e del principio di buon andamento” — Corte Cost., sent. n. 69/2024

L’inerzia amministrativa rappresenta oggi il cortocircuito più grave nel rapporto tra cittadino e potere pubblico. Non si tratta solo di disfunzione procedurale: è il sintomo conclamato di una degenerazione sistemica, nella quale la pubblica amministrazione abdica al suo ruolo di presidio di legalità e servizio alla persona. Essa incarna una negazione performativa: non dice “no”, ma non dice nulla. E nel vuoto, i diritti evaporano.

La sentenza n. 69/2024 della Corte costituzionale ha infranto il diaframma tra principio astratto e tutela concreta: ha costituzionalizzato il diritto alla risposta, come elemento indefettibile dell’effettività della tutela giurisdizionale e dell’art. 97 Cost., restituendo dignità costituzionale a quella che era stata trattata, troppo spesso, come una “seccatura procedurale”.

La dimensione sistemica della risposta amministrativa

Il dovere di provvedere, nel paradigma costituzionale, non è un adempimento tecnico,

ma l’incarnazione di un modello democratico partecipativo. Laddove l’amministrazione tace, viene meno:

• il principio di legalità (artt. 1, 97 Cost.), poiché l’omissione equivale a una forma di amministrazione “implicita” e incontrollabile;
• la partecipazione sostanziale (art. 118 u.c. Cost.), svilita a forma vuota;
• l’uguaglianza sostanziale (art. 3, co. 2 Cost.), giacché l’accesso alla risposta si seleziona in base a risorse, mezzi e conoscenze del singolo;
• la giustiziabilità dei diritti (art. 113 Cost.), trasformata in ipotesi astratta. Il silenzio, dunque, è il punto cieco della legalità. Produce gerarchie sociali occulte, affida all’“abilità” del cittadino la possibilità di ottenere giustizia e frantuma l’unità del principio di eguaglianza.

La portata innovativa della sentenza n. 69/2024

La Corte ha operato una ricostruzione fondativa della risposta amministrativa. Tre profili meritano rilievo:

1. Effettività come metrica costituzionale: Non basta che un rimedio esista: deve essere accessibile, proporzionato, idoneo. La tutela del silenzio non può più essere rinviata al giudice amministrativo come supplente d’ufficio.
2. Responsabilità sistemica: La Corte esplicita un legame diretto tra inerzia e responsabilità istituzionale, sollecitando l’adozione di modelli valutativi centrati sulla reattività delle PA.
3. Non neutralità del silenzio: Ogni inerzia produce effetti giuridici e sociali. La sentenza chiama a una rivoluzione semantica: non è più il cittadino a doversi adattare al silenzio, ma l’amministrazione a doverlo estirpare.

Prospettive ricostruttive e ingegneria ordinamentale

Se il silenzio è una patologia, occorre una cura multi-livello:

• Costruzione di un “diritto alla risposta” positivo e quantificabile, con indicatori di reattività inseriti nei sistemi di valutazione della performance;
• Estensione degli effetti giuridici del silenzio: Non solo rigetto o accoglimento tacito, ma sanzione per l’omissione, anche a fini risarcitori;
• Rifondazione del processo amministrativo in funzione dialogica: accelerazione procedurale e giudici “responsabilizzanti”;
• Integrazione della legalità algoritmica: Nei procedimenti automatizzati, l’inerzia si mimetizza. Servono presìdi tecnici e giuridici per garantirne tracciabilità e verificabilità.

Conclusione: l’inerzia come sfida democratica

Il silenzio amministrativo è oggi il segnale acustico di un sistema che smette di ascoltare. L’art. 97 Cost. non chiede solo efficienza: esige relazione, cura, risposta. E lo fa non in nome di una logica produttivistica, ma per garantire la dignità repubblicana di chi si affida allo Stato. In un’epoca di delegittimazione istituzionale, il diritto alla risposta è il primo gradino della ricostruzione democratica. E la sentenza n.

69/2024 è, finalmente, il sigillo costituzionale di questa consapevolezza.

7.2 Proposte de iure condendo

Per superare l’inerzia, si propone:

    Codice del tempo amministrativo, con termini perentori e indennizzi automatici;

             Ufficio Garante del Tempo Procedimentale, con poteri ispettivi;

 Dashboard pubbliche, con stato visibile delle pratiche e monitoraggio digitale;  Rafforzamento della responsabilità dirigenziale anche per inerzia informatica. Cons. Stato, Sez. III, sent. n. 5001/2025: “Il silenzio sistemico si combatte con strumenti di trasparenza pubblica integrata.”

Il quadro normativo e le sue ambiguità applicative

L’art. 2, comma 1, della Legge 7 agosto 1990, n. 241 dispone che “ove non sia già direttamente stabilito per legge o regolamento, le pubbliche amministrazioni sono tenute a concludere il procedimento amministrativo mediante l’adozione di un provvedimento espresso entro il termine di trenta giorni”. Al di là della formulazione apparentemente chiara, tale disposizione ha generato negli anni interpretazioni non univoche sia sul piano della vincolatività del termine che sulla effettività delle conseguenze giuridiche in caso di violazione.

Dottrina e giurisprudenza hanno discusso a lungo se tale termine si configuri come “ordinatorio” oppure “essenziale”, con implicazioni rilevanti: se ordinatorio, la sua violazione non comporta invalidità del procedimento; se invece ritenuto essenziale (secondo l’orientamento più recente e garantista), l’inerzia della P.A. configura un illecito da omissione rilevante sul piano risarcitorio e suscettibile di reazione processuale.

A rafforzare quest’ultima visione è intervenuto l’art. 31 del Codice del processo amministrativo (d.lgs. n. 104/2010), che prevede l’azione avverso il silenzio della pubblica amministrazione. Tale azione, considerata autonoma dalla giurisprudenza più evoluta (v. Cons. Stato, Ad. Plen. n. 7/2013), non richiede la previa diffida, né è subordinata all’esistenza di un interesse pretensivo pienamente determinato: si fonda, invece, sull’obbligo legale della P.A. di concludere il procedimento.

Tuttavia, proprio la parziale effettività di tale rimedio ha mostrato criticità sistemiche:

• spesso i giudizi contro il silenzio si traducono in meri accertamenti di illegittimità formale, privi di sanzione effettiva;
• la resistenza culturale dell’amministrazione a modificare prassi burocratiche radicate trasforma il silenzio da evento eccezionale a costante operativa;
• manca un sistema generalizzato di monitoraggio del rispetto dei termini su scala nazionale.

In assenza di una disciplina chiara sulle conseguenze “interne” all’amministrazione (es. responsabilità disciplinare o obbligo di indennizzo automatico), la tutela del cittadino resta per lo più affidata alla sua iniziativa processuale, con costi, tempi e incertezza dissuasivi. Da qui nasce l’esigenza di un intervento de iure condendo che superi l’approccio difensivo e renda effettivamente cogente l’obbligo di tempestività amministrativa.

La giurisprudenza consolidata: l’evoluzione dell’azione contro il silenzio

Nel solco del principio secondo cui l’Amministrazione è tenuta a concludere ogni procedimento con un provvedimento espresso, la giurisprudenza amministrativa ha progressivamente riconosciuto un diritto soggettivo del cittadino alla definizione del procedimento entro termini ragionevoli. Questo orientamento si è tradotto nel consolidamento dell’azione avverso il silenzio, prevista dall’art. 31 c.p.a., come strumento processuale autonomo e dotato di effettività.

L’approdo interpretativo più rilevante è rappresentato dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 7 del 2013, la quale ha chiarito che l’azione contro il silenzio ha natura non dichiarativa ma costitutiva: essa mira ad ottenere un ordine giurisdizionale nei confronti dell’Amministrazione inerte, affinché questa concluda il procedimento. La pronuncia esclude che tale azione sia subordinata alla proposizione di un’istanza di accesso o di una diffida: l’inerzia, in quanto violazione dell’obbligo legale all’azione, è sindacabile di per sé.

Va sottolineato però che tale rimedio giudiziario, nella prassi, non produce effetti immediatamente satisfattivi, soprattutto in assenza di un automatismo sanzionatorio. Il giudice può ordinare alla P.A. di provvedere entro un termine ma, in caso di perdurante inottemperanza, la via per ottenere un risarcimento è subordinata a un secondo giudizio (ex art. 30 c.p.a.), con effetti dilatori evidenti.

Si segnala inoltre la sentenza Cons. Stato, Sez. V, n. 7336/2020, che ha chiarito che anche in assenza di un’espressa previsione normativa del termine procedimentale, la condotta dilatoria della P.A. può essere considerata lesiva degli interessi legittimi pretensivi del cittadino, in quanto contraria al principio di buon andamento. Questo orientamento amplia sensibilmente il campo d’applicazione della tutela avverso l’inerzia, attribuendo al giudice amministrativo un ruolo di garante del rispetto dei tempi procedimentali anche in ambiti meno rigidamente formalizzati.

Interessante anche il contributo della TAR Lazio, Roma, Sez. II-bis, sent. n.

8824/2022, che ha evidenziato come l’inerzia reiterata e priva di motivazione costituisca una violazione del dovere di motivazione e dell’obbligo di cooperazione, aprendo la strada a una qualificazione dell’inerzia come illegittimità sostanziale.

Tuttavia, nonostante l’evoluzione giurisprudenziale, permane un limite sistemico: l’assenza di un apparato sanzionatorio automatico e generalizzato. Il diritto alla conclusione del procedimento resta debole, perché ancorato a strumenti processuali onerosi, a fronte di una P.A. che, spesso, non risponde se non “spinta” dal giudice. Questo giustifica – come vedremo nella prossima sezione – il passaggio dal paradigma del silenzio “occasionale” a quello del “silenzio sistemico”, frutto di prassi organizzative scorrette che travalicano il singolo procedimento.

Il “silenzio sistemico”: una nuova figura dell’illegittimità amministrativa

Tradizionalmente, la giurisprudenza e la dottrina hanno trattato il silenzio amministrativo come un fatto singolare, da valutare all’interno di un singolo procedimento, correlato a un diritto soggettivo pretensivo. Tuttavia, tale visione si è rivelata insufficiente in presenza di comportamenti reiterati, seriali e sistematici di inerzia procedimentale, che non solo violano la norma, ma esprimono un deficit organizzativo strutturale.

È in questo contesto che si inserisce la significativa pronuncia del Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza n. 5001/2025, che introduce per la prima volta in via esplicita la categoria del “silenzio sistemico”, definendolo come:

“espressione patologica e reiterata dell’assenza di legalità procedimentale, determinata da prassi interne di disfunzione organizzativa e opacità diffusa”.

Con tale sentenza, il Consiglio di Stato afferma che non ci si trova di fronte ad una mera omissione del singolo procedimento, ma a una violazione seriale dell’obbligo di provvedere, che travolge l’intero assetto organizzativo della pubblica amministrazione. In altre parole, la responsabilità non è solo procedimentale, ma organizzativa, ponendo le basi per l’elaborazione di una responsabilità “da silenzio sistemico” che può coinvolgere dirigenti apicali e, potenzialmente, l’Ente nel suo complesso.

La portata di questa affermazione è duplice:

• in termini processuali, legittima una tutela più incisiva anche in sede di giurisdizione amministrativa, ammettendo forme di accertamento strutturale, simili a quelle già sperimentate nei ricorsi per diritti collettivi e diffusi (es. class action pubblica);
• in termini sostanziali, consente la configurabilità di un illecito organizzativo, che può rilevare ai fini della responsabilità amministrativo-contabile (Corte dei Conti), e disciplinare (per i dirigenti inerti).

Non va sottovalutato il rilievo costituzionale di questo nuovo paradigma. Secondo la sentenza, l’inerzia reiterata e istituzionalizzata lede direttamente l’art. 97 Cost. e i principi di buona amministrazione sanciti anche a livello sovranazionale (art. 41 Carta dei diritti fondamentali dell’UE, richiamata dalla giurisprudenza di Lussemburgo). In quest’ottica, il giudice amministrativo viene chiamato non solo a sanzionare l’omissione, ma ad agire come garante della funzionalità complessiva dell’azione pubblica, con effetti che potrebbero spingersi sino alla revoca di dirigenti responsabili o alla nomina di commissari ad acta generalizzati in caso di blocco strutturale.

A completare questo assetto, la giurisprudenza più recente apre anche a forme di azione collettiva o diffusa, in cui cittadini o associazioni possono ricorrere non per tutelare un interesse pretensivo individuale, ma per far valere il diritto generale alla legalità procedimentale. Il silenzio sistemico diventa così non solo un illecito amministrativo, ma anche un vulnus democratico, che va contrastato con strumenti di trasparenza pubblica integrata.

Da ciò deriva l’urgenza di una riforma strutturata (che vedremo nella sezione successiva), che intervenga a monte con strumenti di controllo, misurazione e responsabilità, perché nessuna azione giurisdizionale può essere sufficiente se non è accompagnata da meccanismi normativi di prevenzione e di sanzione ex ante.

Proposte legislative de iure condendo: verso un’amministrazione misurabile, trasparente e responsabile

Le criticità evidenziate nei paragrafi precedenti dimostrano come la tutela contro l’inerzia amministrativa richieda non solo correttivi giurisdizionali, ma una riforma organica dell’architettura normativa, capace di incidere su tempi, strumenti, attori e responsabilità. Le seguenti proposte mirano a instaurare un ecosistema di legalità procedimentale tracciabile, intervenendo sia sul singolo procedimento che sul sistema organizzativo pubblico.

🕒 1. Codice del Tempo Amministrativo

L’introduzione di un Codice del Tempo costituirebbe un corpo normativo organico, teso a rendere perentori i termini di conclusione dei procedimenti e ad attribuire loro efficacia giuridica piena. Principali novità:

• Obbligo di calendarizzazione digitale dei tempi procedimentali, con pubblicazione sull’albo informatico dell’amministrazione.
• Istituzione di un registro nazionale delle performance temporali, accessibile al cittadino e agli organi di controllo.
• Previsione di un indennizzo automatico al cittadino, proporzionale al ritardo, ispirato al modello comunitario delle compensazioni per ritardo nei trasporti (Reg. CE 261/2004): per ogni 10% di superamento del termine, scatta una fascia compensativa predefinita (es. 50€, 100€, 200€…).

 2. Istituzione del Garante del Tempo Procedimentale

Si propone la creazione di una figura indipendente, simile all’ANAC per la trasparenza, denominata Garante del Tempo Procedimentale, con le seguenti funzioni:

• Poteri ispettivi ex officio in caso di ritardi sistemici dichiarati o segnalazioni multiple da parte di cittadini.
• Potere di sanzionare i dirigenti competenti in caso di inadempimenti reiterati, mediante segnalazione al MEF o alla Corte dei Conti.
• Obbligo di relazione annuale al Parlamento, con analisi delle Amministrazioni più virtuose o più critiche, garantendo accountability e pressione reputazionale.

📊 3. Dashboard pubbliche procedimentali

A sostegno del principio di trasparenza digitale, si propone l’obbligo per tutte le P.A. di attivare Dashboard pubbliche procedimentali, cioè interfacce informatiche che consentano al cittadino di:

• Visualizzare in tempo reale lo stato della propria pratica, i documenti mancanti, i soggetti responsabili e i tempi residui.
• Ricevere notifiche automatiche in caso di superamento del termine massimo o di inattività oltre soglie critiche (es. 10 giorni senza movimenti).
• Visualizzare report pubblici sintetici, con gli indici di efficienza mensili per ciascun ufficio, analogamente a quanto avviene con il FOIA inglese (Freedom of Information Act dashboards del Cabinet Office UK).

💼 4. Rafforzamento della responsabilità dirigenziale

Il sistema vigente (art. 21 D.lgs. . 165/2001) è incentrato sulla responsabilità soggettiva, lasciando scoperta quella per omissione digitale e organizzativa. Le proposte:

• Introdurre una “responsabilità per inerzia informatica”, che tenga conto anche della mancata manutenzione o aggiornamento dei sistemi procedimentali.
• In caso di ritardi reiterati senza giustificazione, prevedere sanzioni progressive:

o Prima soglia: segnalazione interna con obbligo di riorganizzazione; o Seconda soglia: sospensione delle indennità accessorie; o Terza soglia: decadenza dalla posizione organizzativa o dirigenziale.

• Previsione della revoca automatica degli incarichi di vertice in caso di tre anni consecutivi sotto la soglia di legalità procedimentale (da definire annualmente con decreto MEF/MIT/Dip. Funzione Pubblica).

Queste proposte costituiscono l’ossatura di un nuovo diritto amministrativo dell’“efficienza esigibile”, in cui il cittadino non è più soggetto passivo ma utente dotato di strumenti di reazione, controllo e pretese misurabili. Il principio “open by default” e la tracciabilità sono i pilastri su cui fondare la nuova architettura, ponendo finalmente l’obbligo di concludere un procedimento sullo stesso piano della trasparenza contabile o dell’imparzialità concorsuale.

Analisi della sentenza Cons. Stato, Sez. III, n. 5001/2025: verso la qualificazione del silenzio sistemico come illecito strutturale

La sentenza in oggetto rappresenta una pietra miliare nell’evoluzione giurisprudenziale dell’inerzia amministrativa. Per la prima volta in modo espresso, il Consiglio di Stato ha riconosciuto l’esistenza e la rilevanza giuridica del cosiddetto “silenzio sistemico”, qualificandolo non come disfunzione marginale o atipica, ma come manifestazione costante e generalizzata di un malfunzionamento organizzativo.

Secondo quanto affermato dal Collegio:

“Il silenzio sistemico si configura come manifestazione endemica dell’inefficienza amministrativa, determinata da assetti organizzativi inidonei, processi digitali incompiuti e prassi consolidate di inerzia, che integrano una violazione costituzionale dell’art. 97 e dei principi di legalità ed efficienza dell’azione pubblica”.

La novità centrale della sentenza è il superamento del piano soggettivo: non si guarda più esclusivamente alla responsabilità dell’ufficio o del funzionario competente, ma si apre alla configurazione di una responsabilità organizzativa d’apparato, in cui l’intero assetto procedimentale della P.A. è scrutinato in termini di legalità funzionale. Dal punto di vista strutturale, la decisione afferma che:

• in presenza di ritardi generalizzati superiori al 30% dei procedimenti in un dato ambito o struttura, può ritenersi integrato un silenzio sistemico;
• tale condizione determina la necessità di attivare strumenti ispettivi interni o autonomi (si suggerisce esplicitamente la creazione di un Garante del Tempo

Procedimentale);

• è legittima l’attivazione di tutela collettiva o plurima, anche mediante ricorso unitario da parte di associazioni o enti esponenziali di interessi diffusi, con la richiesta di accertamento dell’illegittimità dell’assetto amministrativo.

Sul piano delle fonti, la pronuncia si ispira a standard sovranazionali. In particolare:

• l’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea garantisce il diritto a una buona amministrazione, che include l’obbligo di agire entro un termine ragionevole;
• la giurisprudenza della Corte di Giustizia UE (es. C-604/12 H.N., 2014) riconosce l’inefficienza cronica come causa di responsabilità dello Stato;
• richiami vengono effettuati anche alla CEDU (art. 6) e al Consiglio d’Europa, in materia di funzionamento equo e trasparente della cosa pubblica.

Una conseguenza concreta è il riconoscimento del diritto all’organizzazione efficiente, che non è più un’aspettativa astratta ma una posizione giuridica soggettiva protetta: il cittadino può pretendere non solo il provvedimento, ma

un’amministrazione organizzata secondo principi di efficacia e tracciabilità, pena la lesione di diritti fondamentali.

Infine, la sentenza apre alla possibilità di commissariamento degli apparati inerti, invocando il potere di sostituzione ex art. 120 Cost. da parte dello Stato o delle Regioni, nei casi di inerzia organizzativa perdurante e in violazione sistemica dei tempi procedimentali stabiliti.

 

CAPITOLO VII BIS – L’accesso agli atti come reazione al silenzio

7bis.1 Accesso documentale e accesso civico

• Accesso documentale (art. 22 ss. L. 241/1990): richiede interesse diretto, concreto e attuale;
• Accesso civico generalizzato (FOIA, D.Lgs. 33/2013): esercitabile da chiunque, senza motivazione.

TAR Campania, Salerno, sent. n. 2513/2023: “Il silenzio sulla richiesta di accesso generalizzato è equiparabile a diniego illegittimo e censurabile ex art. 116 c.p.a.” Cons. Stato, Ad. Plen., sent. n. 10/2020: “L’amministrazione non può evitare di esaminare un’istanza di accesso basandosi solo sul formalismo. Deve considerare anche la disciplina dell’accesso civico.”

Nel panorama dell’accesso agli atti amministrativi, la dialettica fra diritto di conoscenza del cittadino e doveri dell’amministrazione ha raggiunto una nuova intensità grazie all’elaborazione giurisprudenziale più recente, che ha elevato il silenzio amministrativo a comportamento lesivo e giuridicamente rilevante. La distinzione fra accesso documentale, disciplinato dagli artt. 22 ss. della legge n. 241/1990, e accesso civico generalizzato ai sensi degli artt. 5 ss. del D.Lgs. n. 33/2013, segna non solo due binari procedimentali diversi, ma anche due logiche sottostanti profondamente dissimili: mentre il primo tutela un interesse personale qualificato, il secondo è espressione di un controllo democratico sull’operato pubblico, in un’ottica di accountability e prevenzione della corruzione.

Proprio in questo secondo ambito, il silenzio dell’amministrazione davanti a un’istanza di accesso civico generalizzato non è una semplice omissione procedimentale, ma si configura come un diniego tacito, illegittimo, suscettibile di ricorso ai sensi dell’art. 116 del Codice del processo amministrativo. Tale principio è affermato con chiarezza dalla sentenza del TAR Campania, Salerno, n. 2513/2023, che ha stabilito che il silenzio sulla richiesta di accesso generalizzato equivale a un rifiuto illecito, contrastante con la disciplina e i principi sottesi al FOIA italiano. La pronuncia, valorizzando la portata sostanziale del diritto d’accesso, sancisce che l’amministrazione    è        chiamata     a        rispondere   espressamente,

adottando un provvedimento motivato, pena la sua soccombenza in giudizio.

L’impostazione del TAR trova piena coerenza sistematica con quanto stabilito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nella sentenza n. 10/2020, la quale segna una svolta interpretativa nell’approccio all’accesso civico. Il Supremo Consesso ha chiarito che l’amministrazione non può rifiutarsi di valutare un’istanza di accesso civico facendo leva su eccezioni formalistiche o sulla presunta non riconducibilità della richiesta a uno schema codificato. La PA è tenuta a svolgere una verifica concreta e sostanziale dell’interesse pubblico sotteso alla divulgazione dei dati o documenti, superando il dogma dell’interesse diretto tipico dell’accesso ex L. 241/1990 e aprendo la via a una logica espansiva del diritto alla trasparenza.

Si delineano, quindi, obblighi precisi in capo alla PA: risposta tempestiva, motivata e individualizzata; dovere di cooperazione procedimentale; rispetto dei principi di proporzionalità e bilanciamento ove entrino in gioco interessi antagonisti, come la protezione dei dati personali. La giurisprudenza più attenta rileva come il silenzio, in tal contesto, sia di per sé un vulnus al principio di buon andamento (art. 97 Cost.) e alla fiducia legittima che deve caratterizzare i rapporti tra cittadino e amministrazione. Il rimedio avverso il silenzio si configura allora come non solo esperibile, ma doveroso:

l’art. 116 c.p.a. consente al giudice amministrativo di ordinare all’amministrazione di pronunciarsi sull’istanza entro un termine perentorio, tutelando in concreto l’effettività del diritto d’accesso.

In definitiva, l’accesso civico generalizzato, nella sua più piena esplicazione, assume la funzione di strumento di democrazia sostanziale e controllo diffuso, reso operativo dalla giurisprudenza che, interpretando in chiave evolutiva la normativa, ha attribuito rilevanza al silenzio come comportamento lesivo e ha imposto alla PA un dovere attivo di trasparenza e cooperazione. La mancata risposta non è più un vuoto, ma un’azione, ancorché omissiva, suscettibile di censura, segnale di una cultura amministrativa ancora non pienamente compenetrata dai valori costituzionali della partecipazione e della legalità procedurale.

La trasparenza amministrativa è oggi un principio cardine dell’azione pubblica, espressione della democraticità e dell’imparzialità dell’amministrazione. In Italia, essa si realizza attraverso diversi strumenti giuridici, tra cui spiccano l’accesso documentale (artt. 22 ss. L. 241/1990) e l’accesso civico generalizzato (art. 5, co. 2, D.Lgs. 33/2013, come modificato dal D.Lgs. 97/2016). Sebbene entrambi mirino a garantire la conoscibilità dell’azione amministrativa, si fondano su presupposti, finalità e regimi giuridici differenti.

Accesso documentale: natura e presupposti

L’accesso documentale è un diritto soggettivo riconosciuto a chiunque dimostri un interesse diretto, concreto e attuale collegato a una situazione giuridicamente tutelata e riferibile al documento richiesto (art. 22, co. 1, lett. b, L. 241/1990). Esso si configura come uno strumento di partecipazione procedimentale e di tutela difensiva, volto a consentire al cittadino di conoscere gli atti che incidono sulla propria sfera giuridica.

Limiti e giurisprudenza recente

• Il Consiglio di Stato, sez. VI, con sentenza n. 651/2018, ha ribadito che l’accesso documentale non è limitato alla difesa in giudizio, ma può essere esercitato anche per la cura di un interesse giuridicamente rilevante, purché non meramente emulativo.
• L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, sent. n. 10/2020, ha chiarito che l’interesse deve essere specifico e differenziato, escludendo istanze meramente esplorative o preordinate a un controllo generalizzato.

Accesso civico generalizzato (FOIA): apertura e limiti

Introdotto con il D.Lgs. 97/2016, l’accesso civico generalizzato consente a chiunque, senza necessità di motivazione, di accedere a dati e documenti detenuti dalla pubblica amministrazione, ulteriori rispetto a quelli oggetto di obbligo di pubblicazione (art.

5, co. 2, D.Lgs. 33/2013).

Finalità e differenze

• Mira a favorire forme diffuse di controllo sull’operato della PA e a promuovere la partecipazione al dibattito pubblico.
• A differenza dell’accesso documentale, non richiede un interesse qualificato né una motivazione specifica.

Limiti e giurisprudenza recente

• L’accesso può essere negato in presenza di interessi pubblici o privati prevalenti, come la sicurezza nazionale, la protezione dei dati personali o la tutela della proprietà intellettuale (art. 5-bis D.Lgs. 33/2013).
• Il Consiglio di Stato, sez. VI, sent. n. 4736/2023, ha confermato che l’amministrazione deve valutare caso per caso l’esistenza di un pregiudizio concreto e attuale agli interessi protetti.
• La giurisprudenza ha inoltre chiarito che non è ammissibile un uso strumentale o eccessivamente oneroso dell’accesso generalizzato (TAR Lazio, Roma, sent. n. 1212/2024).

Confronto tra i due istituti

           Accesso documentale                                                                (Accesso civico generalizzato )   

                                                                                                                                  (FOIA)

Soggetti legittimati Solo chi ha interesse qualificato                                                                                                       Chiunque

Motivazione richiesta Sì                                                                                           No

Finalità                                 Difesa di interessi giuridici                       Controllo diffuso e trasparenza

Limiti                                  Art. 24 L. 241/1990                              Art. 5-bis D.Lgs. 33/2013

Tutela                             Giudice amministrativo (art. 116 cpa)          Idem giurisdizionale          

 

Conclusioni

I due istituti, pur condividendo l’obiettivo della trasparenza, rispondono a logiche diverse: l’accesso documentale tutela situazioni giuridiche soggettive, mentre l’accesso civico generalizzato realizza una trasparenza “diffusa”, in linea con i principi del governo aperto. La giurisprudenza più recente ha contribuito a delineare con maggiore precisione i confini applicativi di entrambi, rafforzando il bilanciamento tra diritto alla conoscenza e tutela degli interessi sensibili.

CAPITOLO VII TER – Il silenzio amministrativo: analisi giurisprudenziale integrata

7ter.1 Definizione giuridica e forme

Il silenzio-inadempimento è violazione autonoma. Il silenzio-assenso genera effetti giuridici. Il silenzio-rifiuto è forma implicita di diniego. Tutti implicano doveri di motivazione, comunicazione e reazione.

TAR Campania, Napoli, sent. n. 4406/2025: “Il parere tardivo non può fondare un diniego. L’atto adottato sulla base di presupposti inefficaci è viziato per difetto di motivazione.”

Cons. Stato, Sez. IV, sent. n. 3464/2025: “Il silenzio interistituzionale, in presenza di schema di provvedimento e decorso del termine, equivale ad assenso, salvo diversa previsione.”

7ter.2 Responsabilità penale per omissione

Cass. pen., Sez. VI, sent. n. 23186/2018: “La mancata risposta a un’istanza formale integra omissione di atti d’ufficio se l’amministrazione è obbligata a provvedere.” Nel contesto della disciplina amministrativa italiana, il silenzio della pubblica amministrazione assume connotazioni giuridiche plurime e complesse, articolandosi in forme che, seppur accomunate dalla mancata esternazione espressa di volontà, generano conseguenze eterogenee a livello sostanziale e procedimentale. Il silenzio inadempimento, manifestazione patologica dell’inerzia amministrativa, configura una violazione autonoma dell’obbligo giuridico di provvedere cui l’amministrazione è tenuta per legge ogniqualvolta riceva un’istanza da cui possa derivare un interesse legittimo del cittadino. Tale obbligo, sancito a livello costituzionale e codificato dalla legge n. 241/1990, impone un’azione tempestiva, motivata e comunicata, la cui omissione costituisce non solo un’anomalia organizzativa ma, nei casi più gravi, una fattispecie giuridicamente rilevante anche sotto il profilo della responsabilità penale. È proprio il dettato della Corte di Cassazione penale, nella sentenza n. 23186/2018, a chiarire che la mancata risposta a un’istanza formale in presenza di un dovere giuridico di provvedere può integrare il reato di omissione di atti d’ufficio, illuminando così la zona d’ombra tra il diritto amministrativo e quello penale, dove l’inerzia assume i connotati dell’omissione dolosa o colposa. Diversamente si pone il silenzio-assenso, figura di matrice normativa, fondata sul principio di semplificazione procedurale e sulla tutela dell’affidamento legittimo del cittadino: qui la mancanza di una risposta entro termini prefissati è positivamente intesa come accoglimento implicito dell’istanza. Esso si fonda sulla presunzione legale che la mancata opposizione dell’amministrazione equivalga a consenso, se non sia prevista espressamente una diversa modalità di conclusione. La giurisprudenza, come evidenziato dalla recente sentenza del Consiglio di Stato n. 3464/2025, ha ricondotto entro lo schema del silenzio-assenso anche ipotesi di inerzia interistituzionale, riconoscendo che, in presenza di uno schema di provvedimento e una mancata risposta entro il termine previsto, si configuri assenso tacito, rafforzando così il principio di certezza e affidamento nei confronti dei destinatari. Altra tipologia ancora è il silenzio-rifiuto, che assume invece la funzione di diniego implicito all’istanza, pur in assenza di un provvedimento espresso; esso, sebbene preveda un’apparente chiusura del procedimento, non esime l’amministrazione dall’obbligo motivazionale, secondo i canoni dell’art. 3 della legge n. 241/1990, né tanto meno dall’obbligo di comunicazione all’interessato, pena l’illegittimità dell’atto presunto. Tutte le forme di silenzio, infatti, condividono l’esigenza di essere integrate da elementi motivazionali e comunicativi tali da consentire il pieno esercizio del diritto di difesa e del principio del contraddittorio, oltre a garantire la trasparenza dell’azione amministrativa e la coerenza con i principi di buon andamento e imparzialità. La sentenza del TAR Campania n. 4406/2025 approfondisce il tema del rapporto tra pareri resi tardivamente e motivazione dell’atto amministrativo, puntualizzando che un diniego non può fondarsi su presupposti ormai inefficaci e che l’omessa considerazione dei termini procedimentali integra un vizio di motivazione sostanziale, confermando l’evoluzione giurisprudenziale verso un’amministrazione più responsabile, attenta non solo agli esiti formali dei procedimenti ma anche alla qualità del procedimento stesso come luogo di garanzia e confronto.

La distinzione tra i diversi silenzi amministrativi si articola non soltanto a livello descrittivo ma anche sistematico, poiché ciascuno di essi si innesta in differenti presupposti normativi e produce conseguenze diversificate sia in ordine ai poteri dell’amministrazione che ai diritti degli amministrati. Il silenzio-inadempimento, in particolare, rappresenta una manifestazione di carenza funzionale dell’apparato pubblico, che viola il principio costituzionale di buon andamento di cui all’art. 97 della Costituzione, così come il principio di efficienza sancito in sede legislativa. Quando l’amministrazione non provvede su un’istanza debitamente presentata entro il termine previsto, l’inerzia si traduce in un comportamento omissivo illegittimo che legittima l’azione giurisdizionale di cui all’art. 31 del codice del processo amministrativo, consentendo l’impugnazione del silenzio stesso e la richiesta di un ordine di provvedere. Tale rimedio si configura come garanzia fondamentale dell’effettività del diritto di accesso al procedimento amministrativo, e si ricollega alla doverosità dell’attività provvedimentale come momento imprescindibile del rapporto tra cittadino e pubblica amministrazione. La mancata adozione del provvedimento entro i termini stabiliti, pur in assenza di un’espressa sanzione di nullità o inefficacia, si traduce in un vizio procedimentale rilevante anche ai fini dell’eventuale responsabilità dirigenziale o disciplinare. Di contro, il silenzio-assenso trae la sua efficacia da specifiche disposizioni normative che lo prevedono espressamente come forma ordinaria di conclusione del procedimento nei rapporti fra amministrazione e cittadini, specialmente nell’ambito dell’attività autorizzatoria. L’istituto si fonda su una logica di semplificazione e accelerazione, evitando che l’inerzia della pubblica amministrazione costituisca ostacolo al legittimo esercizio di diritti soggettivi e interessi legittimi. Tuttavia, tale forma di silenzio opera solo al ricorrere di precisi presupposti: la presentazione di un’istanza completa e conforme; l’assenza di espressa esclusione normativa; il decorso di un termine perentorio e la riconducibilità dell’attività amministrativa a un modello autorizzatorio. Non può applicarsi, invece, nei casi in cui siano coinvolti interessi sensibili o vincoli normativi speciali, come nel campo ambientale, paesaggistico o della sicurezza. La giurisprudenza ha altresì chiarito che il silenzio-assenso opera quale forma di manifestazione implicita del consenso, ma non trasforma l’atto nel suo contenuto: permane, dunque, la possibilità di un riesame d’ufficio o dell’annullamento in autotutela, secondo i canoni dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, in presenza di vizi rilevanti. Il silenzio-rifiuto, invece, pur costituendo una fictio iuris che consente al cittadino di agire in giudizio in mancanza di una risposta espressa, non esime l’amministrazione dagli obblighi di trasparenza e motivazione. Anche in questo caso, la giurisprudenza ha precisato come l’omessa esternazione delle ragioni del diniego, pur presunto, non possa giustificare una compressione dei diritti partecipativi del cittadino, con conseguente possibilità di invalidazione dell’atto per violazione delle norme sul procedimento. Di fondamentale rilievo è poi il silenzio interistituzionale, che si verifica allorquando l’amministrazione procedente richieda il parere, nulla osta o assenso di altra amministrazione e quest’ultima non provveda nel termine stabilito. In tale ipotesi, si applica il principio secondo cui, in assenza di risposta, l’intervento si considera acquisito con esito positivo, salvo che disposizioni normative prevedano il contrario. La sentenza del Consiglio di Stato n. 3464/2025, sopra citata, valorizza tale impostazione, rafforzando l’efficacia dell’azione amministrativa e affermando che l’inerzia di un organo non può paralizzare l’intero procedimento. Si tratta di una declinazione particolare del principio di leale collaborazione tra amministrazioni, che impone la tempestività e la responsabilità nell’esercizio delle funzioni pubbliche. In tutti i casi di silenzio, comunque, permane l’obbligo dell’amministrazione di motivare, comunicare e, soprattutto, agire secondo canoni di legalità e trasparenza, la cui violazione può dar luogo a molteplici forme di responsabilità. La giurisprudenza più recente, anche costituzionale, si muove in questa direzione, riconoscendo la centralità del procedimento amministrativo come sede privilegiata per la tutela del cittadino, luogo di esercizio della partecipazione, e spazio in cui l’amministrazione non può rifugiarsi dietro formule evasive o comportamenti dilatori. La questione del silenzio amministrativo assume rilievo anche sul piano sistemico del rapporto tra legalità formale e legalità sostanziale. Non è sufficiente che un procedimento si concluda nel rispetto di termini normativi o con l’adozione di una forma tipica: la sostanza dell’azione amministrativa impone che ogni comportamento, anche omissivo o tacito, sia sorretto da razionalità, proporzionalità e motivazione. In tal senso, la giurisprudenza più avveduta ha affermato che il silenzio, pur quando previsto come forma legale di assenso o rifiuto, non può mai tradursi in uno schermo che nasconda il deficit motivazionale o la disapplicazione degli obblighi informativi. Le sentenze recenti hanno valorizzato l’importanza della comunicazione procedimentale, non solo come adempimento formale, ma come strumento di effettiva partecipazione e garanzia per il destinatario dell’azione amministrativa. Ne discende che ogni forma di silenzio, anche quelle legalmente tipizzate, deve essere letta e valutata in rapporto alla qualità del procedimento e alla sua idoneità a soddisfare i principi generali dell’ordinamento. In presenza di un parere tardivo, ad esempio, come ricorda la sentenza del TAR Campania

n. 4406/2025, l’atto che su di esso si fonda risulta viziato per difetto di motivazione, poiché poggia su presupposti che non avevano più efficacia nel momento della decisione. È un principio di coerenza giuridica e di razionalità amministrativa: l’autorità non può fondare un diniego su valutazioni estranee al quadro attuale del procedimento, poiché ciò violerebbe il diritto alla buona amministrazione, che include non solo il diritto a una decisione, ma a una decisione congrua, attuale e coerente.

L’omissione, dunque, si traduce in vizio non solo sotto il profilo procedimentale, ma anche sostanziale, incidendo sull’affidamento del privato e sulla legittimità dell’azione pubblica. Ciò è ancor più vero in ambiti in cui l’inerzia si pone come tratto sintomatico di un’amministrazione distante, poco trasparente e a tratti inadempiente, dove il silenzio non è forma procedurale, ma scelta deliberata di non esercitare il potere in modo responsabile. Lungi dall’essere una mera anomalia organizzativa, tale inerzia configura una frattura profonda nel patto fiduciario tra cittadini e istituzioni, imponendo una riflessione anche sul piano assiologico del diritto amministrativo.

Quando poi il silenzio si traduce in omissione penalmente rilevante, la responsabilità dell’agente pubblico si estende oltre l’ambito dell’illecito amministrativo o disciplinare, e investe direttamente il dovere costituzionale di esercizio della funzione.

Come affermato dalla Cassazione penale nella sentenza n. 23186/2018, la mancata risposta a un’istanza obbliga a verificare se sussista un obbligo giuridico di provvedere e, se sì, se l’inerzia sia frutto di negligenza, dolo o colpa grave. L’omissione di atti d’ufficio, in questo senso, non è solo una condotta contraria a doveri funzionali, ma un’offesa alla tutela dei diritti soggettivi e all’efficacia dell’ordinamento. In tal modo, il diritto amministrativo incontra il diritto penale in un punto cruciale: quello della responsabilità individuale e istituzionale nei confronti dell’interesse pubblico. La responsabilità per omissione si configura, quindi, non solo nei termini previsti dall’art. 328 c.p., ma anche in relazione all’art. 97 della Costituzione, che richiede efficienza, trasparenza e responsabilità nell’azione amministrativa. Tutto ciò riafferma l’essenzialità della motivazione, della comunicazione e della reazione anche nei casi di silenzio. Il sistema non tollera più zone grigie: il tempo del formalismo silente è finito. La pubblica amministrazione, oggi, è chiamata a scegliere il linguaggio

dell’esplicitazione, della ragionevolezza e della responsabilità. In questa prospettiva, ogni tipo di silenzio diventa lo specchio di un modo di intendere il potere pubblico, e può essere strumento di efficienza oppure sintomo di paralisi. Spetta al diritto e alla giurisprudenza orientarne l’uso verso la prima dimensione, e denunciare e sanzionare la seconda.

L’interpretazione e l’applicazione del silenzio amministrativo non possono prescindere da un’analisi dei valori costituzionali che fondano l’azione pubblica, a partire dal principio di legalità, trasparenza, imparzialità e buon andamento. In tale contesto, ogni figura di silenzio — sia essa inadempimento, assenso, rifiuto o inerzia interistituzionale — va letta non solo come struttura normativa, ma anche come rivelatrice della filosofia amministrativa dominante e della capacità delle istituzioni di dialogare col cittadino.

L’evoluzione della giurisprudenza costituzionale, amministrativa e penale ha infatti enfatizzato che la funzione pubblica non può mai essere gestita come una prerogativa unilaterale, bensì come responsabilità diffusa fondata sulla capacità di ascolto e di risposta. La mancata risposta non è dunque semplice omissione, ma negazione di un diritto partecipativo, compromissione della trasparenza e pregiudizio per la certezza del diritto. Per questo la legge e la giurisprudenza impongono sempre, anche nel caso di atti taciti o impliciti, doveri motivazionali e obblighi di comunicazione, che si pongono come veri e propri presìdi costituzionali. La motivazione non è un mero orpello formale ma strumento sostanziale di legittimazione democratica dell’azione pubblica. Persino quando si configuri il silenzio-assenso, l’amministrazione, pur tacendo, deve assicurare condizioni tali che il cittadino possa sapere se e quando si è formato l’assenso, con quali effetti e in quali ambiti. Il procedimento amministrativo, nella sua essenza, è espressione di un modello partecipativo e garantista, che rende il silenzio — se non adeguatamente disciplinato, comunicato e motivato — un fattore di opacità anziché di efficienza. Ogni forma di silenzio deve essere accompagnata da strumenti di tutela e da una cultura amministrativa fondata sulla responsabilità dell’agire pubblico, la quale non tollera zone grigie né ambiguità di comportamento. Ecco perché la figura del responsabile del procedimento, introdotta proprio per garantire chiarezza, efficienza e trasparenza, assume rilievo decisivo anche in relazione al silenzio amministrativo: è suo compito garantire il rispetto dei termini, vigilare sulla completezza dell’istruttoria, assicurare la comunicazione agli interessati, e attivarsi affinché l’amministrazione esprima tempestivamente la propria volontà. Il responsabile del procedimento non è un intermediario burocratico, ma figura cardine dell’effettività dei diritti partecipativi, che deve vigilare affinché il silenzio — ove ammesso — sia motivato, comunicato e comprensibile. Quando ciò non accade, si può affermare che l’amministrazione ha fallito nel proprio compito istituzionale, e il sistema deve predisporre rimedi efficaci: dal ricorso avverso il silenzio alla diffida procedimentale, dalla responsabilità disciplinare alla responsabilità erariale e penale. Questa dimensione multidisciplinare del silenzio rende evidente come esso non sia un fatto neutro, ma una scelta giuridica dotata di effetti profondi sulla dialettica tra amministrazione e cittadino. La normativa, con l’art. 2 della legge n. 241/1990, impone termini certi per la conclusione del procedimento, e l’art. 20 consacra l’istituto del silenzio-assenso come regola generale nei procedimenti ad istanza di parte, salvo eccezioni. Ma la vera evoluzione culturale consiste nel rifiutare l’idea che il silenzio possa mai sostituirsi alla razionalità, alla trasparenza e alla motivazione. Anche quando la legge lo prevede come strumento acceleratorio, il silenzio deve essere gestito come momento procedimentale soggetto a regole, cautele e garanzie. Solo così si evita che diventi strumento di autoritarismo amministrativo, di deresponsabilizzazione decisionale, di marginalizzazione dell’interlocutore. Il cittadino, oggi, è titolare di un diritto amministrativo “buono”, non solo legittimo: pretende qualità procedurale, relazionalità, e chiarezza. In questa prospettiva, il silenzio — qualsiasi forma esso assuma — va osservato, sorvegliato e soprattutto superato, attraverso una nuova cultura della motivazione, della trasparenza e della comunicazione. Solo allora il diritto amministrativo sarà davvero presidio di giustizia ed equità nella gestione del potere pubblico. La progressiva emersione della responsabilità pubblica come forma giuridica dell’etica istituzionale ha spostato l’attenzione dalla legittimità formale dell’azione amministrativa alla sua capacità di generare fiducia, equità e accountability. In questo contesto, il silenzio, in qualsiasi forma, deve essere ricondotto a una logica di responsabilità che trascende il mero dato procedurale. Quando la pubblica amministrazione tace, non sospende soltanto un procedimento: interrompe un flusso comunicativo fondato su aspettative legittime, sulla certezza giuridica e sull’equilibrio tra potere e garanzia. Per questo motivo la giurisprudenza più matura ha elaborato un insieme di principi destinati a presidiare anche le zone grigie dell’azione amministrativa, dove l’apparente neutralità del silenzio può celare disfunzioni, abusi, omissioni. Fra questi, il principio del contraddittorio procedimentale, che impone all’amministrazione non solo di ascoltare l’interessato, ma di garantire il diritto a essere informato, rispondere, contro dedurre e comprendere. Un silenzio che eluda questi profili rischia di trasformarsi in una forma moderna di autoritarismo amministrativo, tanto più subdolo quanto più mascherato da legittimità normativa. L’inerzia interistituzionale, inoltre, evidenzia una particolare forma di tensione sistemica, in cui la collaborazione tra enti si scontra con la frammentazione delle responsabilità: è per questo che il legislatore e la giurisprudenza hanno accolto con favore l’istituto dell’assenso tacito tra amministrazioni, come strumento per impedire che la paralisi di un segmento del procedimento si traduca in ingiustizia procedurale e sostanziale per il cittadino. Il diritto amministrativo contemporaneo non può più permettersi silenzi irresponsabili: ogni tempo procedurale è tempo del diritto e, come tale, tempo della responsabilità. Il paradigma si è spostato dalla tolleranza dell’inerzia alla pretesa della decisione, dalla giustificazione ex post all’obbligo di motivazione integrata e trasparente. Questo cambiamento è culturale prima ancora che normativo: richiede amministrazioni competenti, strutturate, formate, ma anche consapevoli del valore giuridico e relazionale della propria attività. Nella prospettiva della responsabilità penale per omissione, tale mutamento è ancora più marcato: l’amministrazione non può più rifugiarsi dietro l’alibi dell’organizzazione complessa o delle carenze di organico per giustificare l’inadempimento, laddove sussista un preciso obbligo giuridico di provvedere. La funzione pubblica, esercitata in violazione dei tempi e delle modalità previste, diventa fonte non solo di danno amministrativo, ma anche di lesione del bene giuridico della corretta amministrazione, con tutte le conseguenze del caso.

Da ciò discende che anche la pianificazione dell’attività procedimentale e l’organizzazione interna degli uffici devono essere orientate a prevenire i silenzi illegittimi, mediante sistemi di controllo dei flussi, indicatori di tempestività, strumenti di tracciabilità e responsabilizzazione individuale. In ultima analisi, il silenzio — che per anni è stato inteso come manifestazione di equidistanza burocratica o come tecnica acceleratoria — si rivela oggi come un banco di prova della qualità democratica del diritto amministrativo. Dove vi è silenzio non vigilato, motivato o comunicato, vi è una frattura nel patto istituzionale. Ecco perché la sua disciplina non può esaurirsi in enunciazioni formali, ma deve incarnarsi in prassi coerenti, applicazioni consapevoli, e soprattutto in un’etica dell’azione amministrativa capace di riconoscere nel dialogo — e non nell’inerzia — il proprio fondamento. Quando tutto tace, la legge deve parlare con più forza. 

L’esercizio dell’attività amministrativa, per sua natura dialogica e finalizzata alla realizzazione del pubblico interesse per il tramite dei rapporti intessuti con i privati e con altre amministrazioni, si sviluppa tramite il provvedimento. Il provvedimento, nella specie, costituisce lo strumento principale di azione dell’amministrazione e che ha la funzione di attribuire, direttamente ed immediatamente, alla decisione amministrativa, efficacia e cogenza all’esterno e nei confronti del suo destinatario. Già la risalente dottrina amministrativistica, che si interrogò sulla portata e sull’efficacia del provvedimento, ritenne di poterne ricavare l’essenza per differenza dall’atto amministrativo: Scoca[1], esemplificativamente, affermava, infatti, che mentre l’atto amministrativo si caratterizza per la sua generale idoneità ad esprimere la volontà amministrativa in merito ad un tema di amministrazione attiva per il quale la stessa si propone di agire in un dato modo e nel rispetto di determinate regole e principi, il provvedimento, che ne costituisce la species, si connota per la sua capacità di

esprimere l’autoritatività, la cogenza e la vincolatività della decisione amministrativa nei confronti del suo destinatario. Il provvedimento, infatti, è quella tipologia di atto amministrativo in grado di attribuire immediatamente al privato l’utilità, di negargliela, di assolvere alla codecisione con altre amministrazioni e di gestire congiuntamente una certa azione amministrativa.Sin dagli albori del diritto amministrativo, tuttavia, si fece evidente l’esigenza di porre l’accento sulla forma dell’attività provvedimentale : si rilevò, infatti, che l’azione amministrativa conserva impregiudicata la sua forza tanto nel caso in cui si esprima in attraverso un atto provvedimentale formale, quanto nel caso in cui si estrinsechi nel silenzio provvedimentale. In altri termini, si evidenziava che la decisione amministrativa, talvolta, potesse essere assunta anche tramite l’adozione di un provvedimento non formale senza che ciò ostasse all’efficacia, alla cogenza ed alla vincolatività della decisione.Di qui, cominciò ad affermarsi l’idea per cui, anche il silenzio dell’Amministrazione può, a certe condizioni, costituire provvedimento. È giocoforza osservare che l’assenza di una dichiarazione formale di volontà possa comportare, per il privato, le difficoltà di non potersi difendere dalle motivazioni che possono indurre la P.A. ad adottare delle decisioni: il rischio che si paventa, con il silenzio provvedimentale, è chiaramente quello di esporre il privato ad una ineluttabile ed arbitraria soggezione al potere amministrativo, in grado di vincolarlo ad una decisione che, non essendo, data la sua forma, fisiologicamente percepibile all’esterno, potrebbe assoggettarlo a condizioni inique, discriminatorie o, più banalmente, illegittime. L’ottica garantistica del privato, che permea il sistema del diritto amministrativo, in ragione della natura impari del rapporto che sussiste tra questi e la Pubblica

Amministrazione, giustifica gli interventi legislativi con i quali si è declinata, in positivizzazione, la necessità di apprestare al silenzio una disciplina precisa e puntuale, atta ad individuare, una volta per tutte, i casi nei quali è attribuito il potere alla P.A. di vincolare il privato alla sua azione, disciplinando il silenzio provvedimentale, e quello in cui, al contrario, il silenzio dell’amministrazione, lungi dall’assolvere alla funzione di estrinsecare all’esterno la cogenza della decisione amministrativa, funge meramente da inadempimento. La differenza tra le ipotesi nelle quali al silenzio è attribuito un valore significativo e, nella specie, provvedimentale, e quelle nelle quali lo stesso equivale ad inadempimento, a ben vedere, non è di poco momento atteso che nel primo caso, al pari di quanto accade nel caso di lesione della posizione giuridica soggettiva del privato da parte di un provvedimento formale, il privato ha diritto ad impugnare il silenzio provvedimentale godendo dello stesso livello di tutela che gli è riservato a fronte di un provvedimento lesivo. Il silenzio provvedimentale, in particolare, risulta disciplinato tanto nei rapporti orizzontali, ossia tra due o più amministrazioni, sia nei rapporti verticali, cioè quelli intercorrenti tra il privato e l’amministrazione. Il silenzio provvedimentale all’interno dei rapporti verticali risulta preliminarmente disciplinato dall’art. 20 della legge n. 241 del 1990, la quale norma prescrive espressamente la regola del silenzio assenso risultando, invece, tendenzialmente eccezionale il meccanismo del silenzio rigetto.In particolare, in base alla norma in discorso, si introduce una peculiare clausola di equivalenza per la quale, se l’amministrazione, entro i termini di cui all’art. 2, co. 2 e 3 della medesima legge (rectius, 30 giorni dal momento della ricezione dell’istanza del privato), non adotta, con provvedimento formale, la decisione dovuta, il suo silenzio si converte in assenso. A tale istituto, spesso, è stata consegnata una natura polimorfa, in ragione delle diverse rationes che lo fonderebbero. Una prima ragione giustificativa sarebbe da cogliersi nella sua funzione garantista e, specificamente, nella sua funzionalizzazione a fornire tutela al privato che ha diritto a non rimanere, ad libitum, legato all’attesa dell’adozione di un provvedimento che lo riguardi, cogliendosi, peraltro, in tal senso, un forte collegamento tra il regime del silenzio assenso e quello del rispetto dei termini del procedimento. Da un’altra prospettiva, la norma in questione vorrebbe perseguire lo scopo di semplificare l’azione amministrativa laddove l’adozione di una decisione formale, per la non complessità delle questioni che sottende, ben possa essere sostituita dal silenzio.Infine, contestualmente, la natura polifunzionale del meccanismo in disamina tenderebbe, indirettamente, a sanzionare, con l’efficacia deterrente della conversione del silenzio in assenso, l’inerzia dell’amministrazione. Ogni qualvolta, invece, le questioni addotte da privato e la materia nella quale la sua istanza si inserisca risultino, alla luce di un vaglio di valore tra i beni giuridici coinvolti, di particolare complessità, tale da richiedere una decisione formale, il meccanismo del silenzio assenso rimarrà inattivo.Ed infatti, l’art. 20 ex l. 241/1990 non ha un campo di azione generalizzato ma è circoscritto ai soli procedimenti ad istanza di parte che non abbiano ad oggetto materie che, per la peculiare sensibilità degli interessi sottesi, non possono essere soggetti a tale semplificazione ma richiedono, diversamente, un provvedimento formale dotato di motivazione sostanziale.L’art. 20, co. 4, infatti, esclude il silenzio assenso nei procedimenti aventi ad oggetto il patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza, l’immigrazione, l’asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità, nonché per i casi in cui la normativa comunitaria impone l’adozione di provvedimenti amministrativi formali, ai casi in cui la legge qualifica il silenzio dell’amministrazione come rigetto dell’istanza, nonché agli atti e procedimenti individuati con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con i Ministri competenti. Il silenzio provvedimentale in merito ai rapporti verticali è poi disciplinato dall’art. 25 l. 241/1990 che prevede l’ipotesi nella quale, eccezionalmente, il silenzio dell’amministrazione equivale, invece, a silenzio diniego. Tale norma accede, in particolare, alla regolamentazione delle conseguenze del silenzio dell’amministrazione in caso di istanza di accesso prevedendo che, all’inutile decorse del termine di trenta giorni dalla richiesta di accesso, questa si intende respinta e che, in tale evenienza, il richiedente può presentare ricorso al tribunale amministrativo regionale ovvero chiedere, nello stesso termine e nei confronti degli atti delle amministrazioni comunali, provinciali e regionali, al difensore civico competente per ambito territoriale, ove costituito, il riesame di suddetta determinazione. Ulteriore ipotesi di silenzio significativo nei rapporti verticali, poi, è prevista in materia di ricorso gerarchico, ossia quello strumento di tutela avverso provvedimenti e atti amministrativi non definitivi, con il quale viene richiesto all’organo gerarchicamente sovraordinato a quello che ha emanato l’atto, una rivalutazione, nel merito, della decisione adottata.

L’art. 6 del d.P.R. 1199 del 1971, infatti, prevede che, decorso il termine di novanta giorni dalla data di presentazione del ricorso senza che l’organo adito abbia comunicato la decisione, il ricorso si intende respinto a tutti gli effetti.In quest’evenienza, la tutela del privato viene garantita dal diritto dello stesso di esperire, contro il provvedimento impugnato, il ricorso all’autorità giurisdizionale competente o il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.Il silenzio provvedimentale nei rapporti orizzontali Il silenzio significativo è poi riscontrabile anche nei rapporti orizzontali tra pubbliche amministrazioni, le quali hanno il potere di adottare decisioni anche tramite silenzio.Tale meccanismo si inserisce, in particolare, in tutti quei rapporti tra pubbliche amministrazioni nei quali si richiede, ai fini dell’adozione delle decisioni, l’acquisizione di pareri, nullaosta, concerti et similia.Orbene, la legge prevede, all’art. 16, co. 2 della l. 241/1990, un meccanismo di silenzio devolutivo che si inscrive in una fase istruttoria ed in forza del quale, in caso di richiesta di parere all’organo consultivo, ove decorra il termine previsto dalla legge senza che questi abbia comunicato il parere, l’amministrazione richiedente ha la possibilità di procedere indipendentemente dall’espressione del parere stesso. Giova ricordare che la disciplina del silenzio nei rapporti orizzontali è stata oggetto di intervento legislativo attraverso il “Decreto semplificazioni” (d.l. n. 76/2020) il quale ha innovato la materia nella misura in cui ha previsto, nei casi di decisione pluristrutturata, come quella adottata all’esito del procedimento ex art. 17-bis della l. 241/1990, l’inefficacia degli atti tardivi.In particolare, il legislatore ha previsto che in tutte quelle ipotesi nelle quali un’amministrazione, per la natura pluristrutturata della decisione da adottare, è tenuta ad acquisire da un’altra assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni pubbliche e di gestori di beni o servizi pubblici e non riceva, dall’amministrazione destinataria, la risposta entro il termine di legge, rimanendo inerte, l’inerzia stessa equivale ad assenso.In particolare, Art. 17 bis comma 1: «Nei casi in cui è prevista l’acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni pubbliche e di gestori di beni o servizi pubblici, per l’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni pubbliche, le amministrazioni o i gestori competenti comunicano il proprio assenso, concerto o nulla osta, entro trenta giorni dal ricevimento dello schema di provvedimento, corredato della relativa documentazione, da parte dell’amministrazione procedente». La norma prosegue prevedendo che: «Esclusi i casi di cui al comma 3 quando per l’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi è prevista la proposta di una o più amministrazioni pubbliche diverse da quella competente ad adottare l’atto, la proposta stessa è trasmessa entro trenta giorni dal ricevimento della richiesta da parte di quest’ultima amministrazione». Ancora, prosegue al comma 2 prevedendo che «Decorsi i termini di cui al comma 1 senza che sia stato comunicato l’assenso, il concerto o il nulla osta, lo stesso si intende acquisito. Esclusi i casi di cui al comma 3, qualora la proposta non sia trasmessa nei termini di cui al comma 1, secondo periodo, l’amministrazione competente può comunque procedere. In tal caso, lo schema di provvedimento, corredato della relativa documentazione, è trasmesso all’amministrazione che avrebbe dovuto formulare la proposta per acquisirne l’assenso ai sensi del presente articolo. In caso di mancato accordo tra le amministrazioni statali coinvolte nei procedimenti di cui al comma 1, il Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, decide sulle modifiche da apportare allo schema di provvedimento».

Dalla lettura dell’art. 17-bis l. 241/1990 è possibile desumere che la regola del silenzio assenso che assiste questo meccanismo decisorio accede a due differenti ipotesi: specificamente, con riguardo alla prima, si profila il caso che

vi sia un’amministrazione che, in quanto tenuta all’adozione di un atto codecisorio, invia ad altra amministrazione uno schema di provvedimento.

L’amministrazione destinataria, dunque, entro i trenta giorni successivi alla ricezione dello schema, deve esprimere il proprio parere ai fini dell’approvazione ovvero della non approvazione dello schema di provvedimento.Se dovesse, tuttavia, rimanere silente, il suo silenzio si convertirà automaticamente in assenso allo schema di provvedimento inviatole.

Dunque, in tal caso si profila l’ipotesi dell’acquisizione dell’assenso da parte dell’amministrazione competente. È contemplata, poi, l’ipotesi nella quale l’adozione del provvedimento debba essere preceduta dalla previa proposta di un’altra amministrazione: in questo caso, l’amministrazione procedente

richiede, all’amministrazione competente, la presentazione della proposta. Ove, però, tale ultima amministrazione non inviasse, entro i trenta giorni successivi, la proposta (avente ad oggetto lo schema di provvedimento) che sarebbe tenuta ad inviare all’amministrazione procedente, la proposta stessa cesserebbe di essere necessaria. Pertanto, l’ amministrazione procedente può inviare a quella competente uno schema di provvedimento che, entro trenta giorni dalla ricezione, deve essere vagliato; in mancanza di una sua risposta, sulla proposta si formerà il silenzio-assenso sulla proposta inviata dall’amministrazione procedente, di conseguenza questa potrà adottare il provvedimento finale. L’art. 17-bis l. 241/1990 può, inoltre, operare anche con riguardo a materie che intercettino interessi sensibili (paesaggio, ambiente, difesa, sicurezza ecc..) ma ciò solo seguendo il primo dei due moduli procedimentali prima esposti: dunque, se vengono in gioco interessi sensibili, ex art. 17-bis, co. 3 l. 241/1990, si può procedere all’acquisizione del parere tramite silenzio assenso.Tali interessi, in questo caso, sono tutelati tramite la previsione di un allungamento dei termini ai fini dell’acquisizione dell’assenso, che passano da trenta a novanta giorni).Invece, l’applicazione dell’art. 17-bis si arresta in relazione al secondo modulo procedimentale: pertanto, allorquando il provvedimento debba essere adottato su proposta di un’amministrazione – in tale evenienza, amministrazione preposta alla cura di uno degli interessi sensibili – quel modulo procedimentale non potrà operare. Sicché, l’amministrazione, in tal caso, deve attendere che l’amministrazione competente effettui la proposta e, ove l’amministrazione preposta alla cura degli interessi sensibili non dovesse effettuarla, l’amministrazione procedente non avrebbe la possibilità di attivare quel modulo procedimentale che le consentirebbe di surrogare la proposta

preventiva dell’amministrazione competente con un assenso postumo ricavabile dal silenzio-assenso. Questa norma fa riferimento ad un rapporto orizzontale tra amministrazioni, ove viene in considerazione la fase decisoria, diversamente agli artt. 16 e 17 che, invece, accedono alla fase istruttoria. 

In tale ultima fase, infatti, l’amministrazione non partecipa alla funzione decisoria ma si limita a comunicare le proprie opinioni, a rappresentare il proprio interesse ed a comunicare il parere che, tuttavia, non è vincolante: dunque, l’amministrazione chiamata ad esprimersi ha meramente una funzione consultiva e non decisoria. Sarà, piuttosto, l’amministrazione procedente che, avendo funzione decisoria, potrà anche motivatamente disattenderlo. Ad ogni modo, l’assenso così ottenuto, per tramite del silenzio, risulta cristallizzato in una misura tale che l’eventualità che l’amministrazione consultata adotti, successivamente alla scadenza del termine previsto, il parere prima richiesto, è sanzionata dall’inefficacia dell’atto tardivo. In altri termini, è stato normativamente previsto un meccanismo di consumazione del potere di rendere il parere, o di incidere, altrimenti, nella decisione finale, da parte di quell’amministrazione, che, in qualità di ente avente funzione co-decisioria era stata destinataria della richiesta di assenso, concerto o nulla osta, ma che ha, tuttavia, deciso di rimanere inerte, pregiudicandosi, così, ogni possibilità di esprimere le proprie volontà in un momento diverso e successivo a quello nel quale avrebbe dovuto rendere il parere.

L’impossibilità di rimuovere l’assenso reso tramite il silenzio, peraltro, è rafforzata anche nell’ambito dell’autotutela atteso che l’amministrazione inerte non può annullare, né revocare, in autotutela il proprio assenso.

Di tal ché, ai fini della rimozione della decisione pluristrutturata – formatasi col silenzio assenso di un’amministrazione avente funzione co-decisoria – occorrerebbe la decisione pluristrutturata di ricorrere all’autotutela, ed il potere che permane in capo all’amministrazione inerte consiste nella mera possibilità di sollecitare l’esercizio dell’autotutela .L’ambito di applicazione del silenzio-assenso nei rapporti orizzontali di cui all’art. 17-bis l. 242/1990, inoltre, è stato recentemente oggetto di disamina giurisprudenziale specificamente per quanto concerne il tema della sua applicabilità al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica. Si osservava, in particolare, che ai fini del rilascio del provvedimento autorizzatorio, l’amministrazione procedente avrebbe dovuto richiedere alla Sopraintendenza un parere e, rispetto alla sua eventuale inerzia, ci si chiedeva se l’amministrazione avrebbe dovuto procedere al rilascio, agendo come se avesse, con il silenzio, acquisito l’assenso della Sopraintendenza stessa. La disciplina della tutela paesaggistica, contenuta nel d. lgs. 42 del 2004, prevede, invero, all’art. 146 che, decorsi inutilmente 60 giorni senza che la Sopraintendenza abbia reso il prescritto parere, l’amministrazione competente provvede comunque sulla istanza di autorizzazione. A rigore, dunque, stando al tenore letterale della norma, l’amministrazione procedente, potendo “procedere comunque” sull’istanza e non essendo, dunque, vincolata all’assenso, conseguente al silenzio della Sopraintendenza, potrebbe decidere di rigettare l’istanza, adottando, quindi, una determinazione unisona.Un orientamento, infatti, militando in tal senso, ha evidenziato che tale norma reca con sé una disciplina speciale che rende inapplicabile al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica il meccanismo dell’art. art. 17-bis l. 241/1990 e, dunque, il meccanismo del silenzio assenso. Ha poi evidenziato che l’art. 145 del d. lgs. 42 del 2004 contempla una disciplina che si inscrive in una logica differente rispetto a quella sottesa all’art. 17-bis l. 241/1990: infatti, mentre in tale ultima evenienza il legislatore ha inteso disciplinare quella che è la decisione pluristrutturata, assolvendo, il parere, a strumento atto a consentire l’esercizio di una funzione decisoria, l’acquisizione dell’opinione della Sopraintendenza di cui all’art. 145, invece, si inscriverebbe in una fase istruttoria del procedimento amministrativo.

Tale parere, si osservava, in quanto espressivo di una valutazione tecnica, invero accederebbe ad una fase istruttoria, non decisoria e, pertanto, risultava avulso dal campo di applicazione dell’art. 17-bis l. 241/1990.Il Consiglio di Stato, Sez. VI, 24 maggio 2022, n. 4098,  ha, però, avuto modo di evidenziare che la natura del parere della Sopraintendenza non è meramente consultivo, ma ha carattere vincolante e tale da non riservare margine di scostamento: il parere de quo, infatti, non si inserisce in una fase istruttoria ma  assolverebbe ad una funzione co-decisoria. In quanto tale, il parere può perfettamente essere sussunto nel meccanismo di cui all’art. 17-bis della l. 241/1990.

A nulla varrebbe sostenere che, essendo l’ambiente interesse primario e sensibile, sfuggirebbe al campo di applicazione dell’art. 17-bis poiché, come si è visto, la norma si applica anche per l’adozione di provvedimenti aventi ad oggetto tali materie, purché si adotti il meccanismo procedimentale del silenzioassenso semplice e non anche quello volto a surrogare alla mancata proposta, il silenzio-assenso sulla proposta dell’amministrazione richiedente non preposta alla cura dell’interesse sensibile.

Si è, infatti, specificato che il parere della Sopraintendenza, nel caso di specie, si inserisce in un meccanismo decisorio a doppia chiave dove il parere della

Sopraintendenza incontra la determinazione dell’Amministrazione procedente: ove la prima rimanga inerte, l’Amministrazione, in ragione dell’assenso così espresso, sarà tenuta a rilasciare l’autorizzazione.

I rapporti tra l’istituto di semplificazione decisoria ex art. 17-bis l. 241/1990 e la conferenza di servizi decisoria

Sempre in ordine ai rapporti orizzontali, il meccanismo del silenzio-assenso è altresì previsto in materia di conferenza di servizi decisoria, ove la determinazione da adottare è co-decisionale.

Anche in tale materia è esteso il principio dell’inefficacia dell’atto tardivo e, dunque, l’impossibilità, per l’Amministrazione destinataria della richiesta di parere, assenso o nulla osta, di rendere un dissenso postumo.

La logica della consumazione del potere che connota anche tale tipologia di codecisione conosce, però, qui, una parziale differenza: l’amministrazione che, non avendo partecipato, ovvero che, pur avendo partecipato, ha dato un dissenso non motivato, ed è, dunque, rimasta inerte, non potrà   annullare o

revocare l’assenso reso tramite silenzio, analogamente a quanto previsto per le decisioni adottate ex art. 17-bis l. 241/1990.

Tuttavia, e diversamente da quanto accade in tale ultima ipotesi, il potere di sollecitare l’autotutela, che nei casi ex art. 17-bis riguarda tanto la revoca quanto l’annullamento d’ufficio, in caso di conferenza di servizi decisoria tale potere si ritrova circoscritto al solo sollecito dell’annullamento d’ufficio della decisione pluristrutturata.

Tale diversità di trattamento è stata, da taluni, ritenuta superflua in ragione della tendenziale omogeneità del risultato raggiungibile con ambedue gli istituti (rectius, la conversione del silenzio in assenso), tanto da postularsi l’applicazione analogica del potere di sollecitare l’autotutela integrale, di cui all’art. 17-bis, anche alla conferenza di servizi decisoria.

Tale opzione ermeneutica, tuttavia, è da escludere: ed infatti, a scapito di quanto ritenuto dall’orientamento di cui sopra, le decisioni assunte all’esito delle conferenze di servizi hanno una struttura e una natura talmente diverse da doversi ritenere che, secondo il brocardo latino ubi voluit dixit, ubi noluit tacuit, il legislatore ha inteso, con la diversità previsione, operare una precisa scelta.

Ciò viene confortato prevalentemente in ragione della profondadifferenza qualitativa sussistente tra le decisioni assunte mediante il procedimento ex art. 17- bis l. 241/1990 e quelle adottate all’esito di conferenza di servizi decisoria.

L’istituto di cui all’art. 17-bis, in particolare, ed a prescindere dal fatto che la decisione pluristrutturata coinvolga solo due o più amministrazioni, a rigore non consente di superare il dissenso espresso da una delle amministrazioni con funzioni co-decisorie: le co-decisioni ex art. 17-bis, infatti, sono possono essere adottate superando, al più, l’inerzia di un’amministrazione, ma non il suo dissenso.

Diversamente, in sede di conferenza di servizi decisoria è, invece, possibile superare il dissenso espresso, adottando, dunque, una decisione finale sulla base – non dell’unanimità ma – dei consensi prevalenti.

La diversità dei due strumenti co-decisionali induce pertanto a ritenere che il legislatore abbia voluto trattarli adeguatamente alle loro peculiarità, consegnando loro diversi poteri di sollecito.

Per le stesse ragioni, infatti, non sarebbe parimenti accoglibile l’orientamento che vorrebbe estendere il potere di sollecito parziale, previsto in sede di conferenza decisoria, alle decisioni adottate con il modulo decisorio semplificato ex art. 17-bis l. 241/1990.

4. Rapporti tra silenzio provvedimentale e preavviso di rigetto

Al tema del silenzio, poi, è correlato l’istituto del preavviso di rigetto, di cui all’art. 10-bis l- 241/1990 che prevede che, nei procedimenti ad istanza di parte, il responsabile del procedimento o l’autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, è tenuta a comunicare tempestivamente all’istante i motivi che ostano all’accoglimento della domanda.

L’eventuale rigetto, preannunciato dall’amministrazione con l’istituto in commento, tuttavia, viene dedotto non in un provvedimento, bensì in una

comunicazione. Essendo, dunque, il preavviso di rigetto nient’altro che una comunicazione, essa è priva di valore provvedimentale e, diversamente dal silenzio significativo, non è autonomamente impugnabile.

Di tal ché, il privato potrà far valere il proprio interesse legittimo

all’accoglimento dell’istanza solo nel momento in cui verrà adottato il formale provvedimento di rigetto.

Ferma la diversità ontologica dei due istituti, ci si è tuttavia posto il problema dell’eventuale applicabilità della disciplina del silenzio significativo ove, a seguito dell’invio della formale comunicazione di preavviso di rigetto, l’amministrazione procedente ometta di emanare il provvedimento e, dunque, se sia possibile, in tal caso, interpretare tale inerzia come rigetto ovvero come assenso.

Secondo un’impostazione tradizionale, atteso il potere dell’istante di presentare controdeduzioni scritte alla comunicazione di preavviso di rigetto entro i dieci giorni dal suo ricevimento, ove tale potere non venisse esercitato, il termine del procedimento riprenderebbe nuovamente a decorrere ed al suo spirare si formerebbe un provvedimento tacito di rigetto dell’istanza e, dunque, il silenzio rigetto. Qualora, invece, il privato abbia formulato le controdeduzioni e qualora le stesse non dovessero essere accolte, l’amministrazione sarà tenuta all’adozione di un espresso provvedimento di rigetto, atteso che, a quel punto, i motivi ostativi all’istanza, a pena di illegittimità del provvedimento finale, devono essere esposti nello stesso. Di tal ché, l’eventuale comportamento inerte tenuto dall’amministrazione a seguito delle specifiche controdeduzioni del privato, in applicazione dell’articolo 10-bis, potrà essere impugnato tramite ricorso avverso silenzio ex art. 117 c.p.a. per violazione dell’obbligo di provvedere ex art. 2 l. 241/1990.Quanto, invece, alla possibilità di convertire il silenzio dell’amministrazione, a seguito di emissione di preavviso di rigetto, in accoglimento dell’istanza, un orientamento avverso[2] ne evidenzia l’impraticabilità in ragione del fatto che l’art. 10-bis l. 241/1990 circoscrive, senza lasciare ombra di dubbio, il suo campo d’applicazione ai soli casi nei quali l’amministrazione decida di adottare un provvedimento formale di carattere negativo.

• Del resto, si osserva che tale conclusione si rivelerebbe anche scevra da profili di contraddittorietà potendo, al contrario, risultare “non logica la formazione di un provvedimento tacito di assenso quando la stessa amministrazione, sia pure in modo ancora non definitivo, abbia chiaramente indicato, nel preavviso di diniego, le ragioni che ostano all’accoglimento dell’istanza[3]”. È tuttavia evidente che, aderendo a tale impostazione, come si ritiene, discenderebbe, allora, la considerazione conseguente che dall’attivazione del sistema ex art. 10-bis e, dunque, dall’adozione della comunicazione formale di preavviso di rigetto dovrebbe derivarne, sempre e comunque, l’adozione di un provvedimento negativo, sia esso formale, sia esso adottabile tramite silenzio (nella sola ipotesi, per quanto si è detto, di mancata presentazione di controdeduzioni da parte del privato entro il termine dei dieci giorni legislativamente previsto).
•  F. G. SCOCA, “La teoria del provvedimento dalla sua proposta alla legge sul procedimento”, in Dir. Amm., 1995, p. 1 ss.
• Nella specie, così si è espressa la III Sezione del Consiglio di Stato con sentenza 28 gennaio 2014, n. 418. [3] Consiglio di Stato, op. ult. Cit.

 Quando l’inerzia amministrativa travalica il piano dell’irregolarità procedimentale per assumere la conformazione giuridica di una condotta penalmente rilevante, si entra in un territorio in cui il confine tra diritto amministrativo e diritto penale non è più una soglia ma un crinale: qui l’omissione diventa azione, il silenzio prende forma come reato. La sentenza della Cassazione penale n. 23186/2018 costituisce un punto di snodo rilevante nell’interpretazione dell’art. 328, comma 1, c.p., laddove si afferma che la mancata risposta a un’istanza formalmente presentata, in presenza di un obbligo giuridico di provvedere, configura il delitto di omissione di atti d’ufficio. Non vi è spazio per una lettura minimalista: quando la legge impone un obbligo di adottare un atto o di dare una risposta, e l’amministrazione rimane silente senza giustificato motivo, la condotta si traduce in un’omissione rilevante penalmente, che offende la regolarità dell’azione pubblica e vulnera il diritto del cittadino a un’amministrazione attiva, responsabile e reattiva. Il bene giuridico tutelato dalla norma penale non è la mera funzionalità dell’ufficio, ma il diritto del cittadino a un provvedimento tempestivo e motivato. La Corte evidenzia che l’elemento soggettivo richiesto è il dolo generico, consistente nella volontà di non adempiere al proprio dovere funzionale: non serve l’intento di danneggiare, basta la consapevolezza dell’obbligo e la volontà di disattenderlo. In tale prospettiva, l’inerzia cessa di essere una condizione passiva e diventa decisione attiva, scelta dolosa di non esercitare il potere pubblico nei modi e nei tempi previsti. È sufficiente che vi sia una richiesta proveniente da un soggetto legittimato, che l’amministrazione sia tenuta per legge a rispondere, e che tale risposta non venga data entro il termine stabilito o in tempi congrui: la norma penale colpisce proprio questa inerzia consapevole, qualificata da un’inazione colpevole e ingiustificata.

Si tratta dunque di una responsabilità personale, che si innesta nella funzione e si alimenta della violazione dei doveri connessi all’ufficio. Ma non basta accertare l’inerzia: è necessario valutare se vi sia stato un obbligo giuridico, un dovere di rispondere e un’omissione non determinata da cause di forza maggiore o

impedimenti oggettivi. In quest’ottica, l’art. 328, comma 2, c.p., pur riferito alla mancata adozione di atti dovuti per ragioni di giustizia o di sicurezza pubblica, rafforza la dimensione pubblicistica della responsabilità penale dell’agente pubblico, collocando l’omissione non come semplice manchevolezza, ma come negazione dell’efficacia del sistema amministrativo e della sua funzione di garanzia. Da ciò consegue una serie di obblighi organizzativi e gestionali per evitare il rischio di responsabilità omissiva: la pianificazione dei tempi, la tracciabilità delle istanze, l’attribuzione chiara delle competenze e la tempestività nelle comunicazioni. L’inerzia strutturale o la scarsa dotazione organica non possono valere come cause scriminanti se non vengono dimostrate come impedimenti oggettivi insormontabili. La

giurisprudenza penale richiama quindi l’esigenza di un controllo effettivo sull’operato dell’agente pubblico, in coerenza con la funzione preventiva del diritto penale: è la consapevolezza del rischio penale che deve spingere l’amministrazione a evitare prassi dilatorie o atteggiamenti elusivi. Quando si omette di rispondere, non è solo il procedimento ad essere compromesso, ma il patto di legalità che lega istituzioni e cittadini. Il silenzio, da strumento patologico dell’amministrazione passiva, si traduce in gesto penalmente rilevante: la legge penale parla dove la voce della pubblica amministrazione si spegne.

In conclusione, il silenzio della pubblica amministrazione non è un vuoto; è forma, è scelta, è responsabilità. Quando esso si traduce in inerzia ingiustificata, in elusione dell’obbligo di provvedere, in negazione dell’interlocuzione democratica, cessa di essere fenomeno meramente amministrativo e si converte in comportamento giuridicamente rilevante, talora penalmente sanzionabile. La sentenza della Cassazione penale n. 23186/2018 non è soltanto una pronuncia interpretativa: è uno spartiacque etico e giuridico, che afferma con chiarezza che tacere, quando la legge impone di parlare, è reato. In essa si fondono legalità e responsabilità, forma e sostanza, procedura e garanzia. È lì che l’amministratore pubblico diventa cittadino tra i cittadini: soggetto alle stesse regole, chiamato a rispondere, inchiodato alle conseguenze delle sue omissioni. Il diritto amministrativo non è più mero strumento di gestione della cosa pubblica, ma presidio attivo della legalità costituzionale, campo in cui il silenzio non può mai essere vuoto, ma sempre parola implicita che deve essere riconoscibile, motivata, controllabile. In questa visione integrata, il silenzio non è né colpa fisiologica né tecnica funzionale: è snodo critico, spazio di tensione fra potere e garanzia, tra efficienza e legalità. Dove tace l’amministrazione, parla la legge. Dove sfuma la responsabilità, si erge la sanzione. E così, come in un contrappunto tra diritto sostanziale e tutela penale, la voce del cittadino non può essere ignorata senza che ne risuoni l’eco nella coscienza giuridica dell’ordinamento. Una coscienza che oggi non tollera più opacità, non ammette inerzie sistemiche, e che pretende dall’amministrazione — come da ogni altro potere pubblico — non solo il rispetto della norma, ma il coraggio della decisione, la dignità della motivazione, la trasparenza dell’azione. Perché, come ammoniva Calamandrei, “la giustizia è una cosa seria; è la più seria delle attività umane”. E nel tempo del silenzio, questa serietà deve risuonare più forte che mai.

CAPITOLO VIII – Analisi comparata europea

8.1 Francia: silenzio = accoglimento (principio di favore)

 Loi n. 2013-1005: “Le silence gardé par l’administration vaut acceptation.” Silenzio = assenso, salve eccezioni.

8.2 Germania: indennizzo automatico

Bundesverwaltungsgericht: “Il silenzio viola il diritto alla decisione e alla certezza giuridica.” Prevede Verzugsentschädigung: risarcimento automatico da ritardo.

8.3 Spagna: silenzio rilevante ai fini risarcitori

Ley 39/2015: il silenzio può equivalere a rifiuto o accettazione, con termine certo e ricorso automatico. Tribunal Supremo: silenzio negativo può generare responsabilità patrimoniale.

8.4 Unione Europea: diritto alla buona amministrazione

Carta UE, art. 41: diritto alla decisione tempestiva. Corte Giustizia UE, causa C-

518/07: “La non risposta compromette l’effetto utile del diritto europeo.”

Nel contesto della disciplina amministrativa italiana, il silenzio della pubblica amministrazione assume connotazioni giuridiche plurime e complesse, articolandosi in forme che, seppur accomunate dalla mancata esternazione espressa di volontà, generano conseguenze eterogenee a livello sostanziale e procedimentale. Il silenzio inadempimento, manifestazione patologica dell’inerzia amministrativa, configura una violazione autonoma dell’obbligo giuridico di provvedere cui l’amministrazione è tenuta per legge ogniqualvolta riceva un’istanza da cui possa derivare un interesse legittimo del cittadino. Tale obbligo, sancito a livello costituzionale e codificato dalla legge n. 241/1990, impone un’azione tempestiva, motivata e comunicata, la cui omissione costituisce non solo un’anomalia organizzativa ma, nei casi più gravi, una fattispecie giuridicamente rilevante anche sotto il profilo della responsabilità penale. È proprio il dettato della Corte di Cassazione penale, nella sentenza n. 23186/2018, a chiarire che la mancata risposta a un’istanza formale in presenza di un dovere giuridico di provvedere può integrare il reato di omissione di atti d’ufficio, illuminando così la zona d’ombra tra il diritto amministrativo e quello penale, dove l’inerzia assume i connotati dell’omissione dolosa o colposa. Diversamente si pone il silenzio-assenso, figura di matrice normativa, fondata sul principio di semplificazione procedurale e sulla tutela dell’affidamento legittimo del cittadino: qui la mancanza di una risposta entro termini prefissati è positivamente intesa come accoglimento implicito dell’istanza. Esso si fonda sulla presunzione legale che la mancata opposizione dell’amministrazione equivalga a consenso, se non sia prevista espressamente una diversa modalità di conclusione. La giurisprudenza, come evidenziato dalla recente sentenza del Consiglio di Stato n. 3464/2025, ha ricondotto entro lo schema del silenzio-assenso anche ipotesi di inerzia interistituzionale, riconoscendo che, in presenza di uno schema di provvedimento e una mancata risposta entro il termine previsto, si configuri assenso tacito, rafforzando così il principio di certezza e affidamento nei confronti dei destinatari. Altra tipologia ancora è il silenzio-rifiuto, che assume invece la funzione di diniego implicito all’istanza, pur in assenza di un provvedimento espresso; esso, sebbene preveda un’apparente chiusura del procedimento, non esime l’amministrazione dall’obbligo motivazionale, secondo i canoni dell’art. 3 della legge n. 241/1990, né tanto meno dall’obbligo di comunicazione all’interessato, pena l’illegittimità dell’atto presunto. Tutte le forme di silenzio, infatti, condividono l’esigenza di essere integrate da elementi motivazionali e comunicativi tali da consentire il pieno esercizio del diritto di difesa e del principio del contraddittorio, oltre a garantire la trasparenza dell’azione amministrativa e la coerenza con i principi di buon andamento e imparzialità. La sentenza del TAR Campania n. 4406/2025 approfondisce il tema del rapporto tra pareri resi tardivamente e motivazione dell’atto amministrativo, puntualizzando che un diniego non può fondarsi su presupposti ormai inefficaci e che l’omessa considerazione dei termini procedimentali integra un vizio di motivazione sostanziale, confermando l’evoluzione giurisprudenziale verso un’amministrazione più responsabile, attenta non solo agli esiti formali dei procedimenti ma anche alla qualità del procedimento stesso come luogo di garanzia e confronto.

La distinzione tra i diversi silenzi amministrativi si articola non soltanto a livello descrittivo ma anche sistematico, poiché ciascuno di essi si innesta in differenti presupposti normativi e produce conseguenze diversificate sia in ordine ai poteri dell’amministrazione che ai diritti degli amministrati. Il silenzio-inadempimento, in particolare, rappresenta una manifestazione di carenza funzionale dell’apparato pubblico, che viola il principio costituzionale di buon andamento di cui all’art. 97 della Costituzione, così come il principio di efficienza sancito in sede legislativa. Quando l’amministrazione non provvede su un’istanza debitamente presentata entro il termine previsto, l’inerzia si traduce in un comportamento omissivo illegittimo che legittima l’azione giurisdizionale di cui all’art. 31 del codice del processo amministrativo, consentendo l’impugnazione del silenzio stesso e la richiesta di un ordine di provvedere. Tale rimedio si configura come garanzia fondamentale dell’effettività del diritto di accesso al procedimento amministrativo, e si ricollega alla doverosità dell’attività provvedimentale come momento imprescindibile del rapporto tra cittadino e pubblica amministrazione. La mancata adozione del provvedimento entro i termini stabiliti, pur in assenza di un’espressa sanzione di nullità o inefficacia, si traduce in un vizio procedimentale rilevante anche ai fini dell’eventuale responsabilità dirigenziale o disciplinare. Di contro, il silenzio-assenso trae la sua efficacia da specifiche disposizioni normative che lo prevedono espressamente come forma ordinaria di conclusione del procedimento nei rapporti fra amministrazione e cittadini, specialmente nell’ambito dell’attività autorizzatoria. L’istituto si fonda su una logica di semplificazione e accelerazione, evitando che l’inerzia della pubblica amministrazione costituisca ostacolo al legittimo esercizio di diritti soggettivi e interessi legittimi. Tuttavia, tale forma di silenzio opera solo al ricorrere di precisi presupposti: la presentazione di un’istanza completa e conforme; l’assenza di espressa esclusione normativa; il decorso di un termine perentorio e la riconducibilità dell’attività amministrativa a un modello autorizzatorio. Non può applicarsi, invece, nei casi in cui siano coinvolti interessi sensibili o vincoli normativi speciali, come nel campo ambientale, paesaggistico o della sicurezza. La giurisprudenza ha altresì chiarito che il silenzio-assenso opera quale forma di manifestazione implicita del consenso, ma non trasforma l’atto nel suo contenuto: permane, dunque, la possibilità di un riesame d’ufficio o dell’annullamento in autotutela, secondo i canoni dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, in presenza di vizi rilevanti. Il silenzio-rifiuto, invece, pur costituendo una fictio iuris che consente al cittadino di agire in giudizio in mancanza di una risposta espressa, non esime l’amministrazione dagli obblighi di trasparenza e motivazione. Anche in questo caso, la giurisprudenza ha precisato come l’omessa esternazione delle ragioni del diniego, pur presunto, non possa giustificare una compressione dei diritti partecipativi del cittadino, con conseguente possibilità di invalidazione dell’atto per violazione delle norme sul procedimento. Di fondamentale rilievo è poi il silenzio interistituzionale, che si verifica allorquando l’amministrazione procedente richieda il parere, nulla osta o assenso di altra amministrazione e quest’ultima non provveda nel termine stabilito. In tale ipotesi, si applica il principio secondo cui, in assenza di risposta, l’intervento si considera acquisito con esito positivo, salvo che disposizioni normative prevedano il contrario. La sentenza del Consiglio di Stato n. 3464/2025, sopra citata, valorizza tale impostazione, rafforzando l’efficacia dell’azione amministrativa e affermando che l’inerzia di un organo non può paralizzare l’intero procedimento. Si tratta di una declinazione particolare del principio di leale collaborazione tra amministrazioni, che impone la tempestività e la responsabilità nell’esercizio delle funzioni pubbliche. In tutti i casi di silenzio, comunque, permane l’obbligo dell’amministrazione di motivare, comunicare e, soprattutto, agire secondo canoni di legalità e trasparenza, la cui violazione può dar luogo a molteplici forme di responsabilità. La giurisprudenza più recente, anche costituzionale, si muove in questa direzione, riconoscendo la centralità del procedimento amministrativo come sede privilegiata per la tutela del cittadino, luogo di esercizio della partecipazione, e spazio in cui l’amministrazione non può rifugiarsi dietro formule evasive o comportamenti dilatori.

La questione del silenzio amministrativo assume rilievo anche sul piano sistemico del rapporto tra legalità formale e legalità sostanziale. Non è sufficiente che un procedimento si concluda nel rispetto di termini normativi o con l’adozione di una forma tipica: la sostanza dell’azione amministrativa impone che ogni comportamento, anche omissivo o tacito, sia sorretto da razionalità, proporzionalità e motivazione. In tal senso, la giurisprudenza più avveduta ha affermato che il silenzio, pur quando previsto come forma legale di assenso o rifiuto, non può mai tradursi in uno schermo che nasconda il deficit motivazionale o la disapplicazione degli obblighi informativi.

Le sentenze recenti hanno valorizzato l’importanza della comunicazione procedimentale, non solo come adempimento formale, ma come strumento di effettiva partecipazione e garanzia per il destinatario dell’azione amministrativa. Ne discende che ogni forma di silenzio, anche quelle legalmente tipizzate, deve essere letta e valutata in rapporto alla qualità del procedimento e alla sua idoneità a soddisfare i principi generali dell’ordinamento. In presenza di un parere tardivo, ad esempio, come ricorda la sentenza del TAR Campania n. 4406/2025, l’atto che su di esso si fonda risulta viziato per difetto di motivazione, poiché poggia su presupposti che non avevano più efficacia nel momento della decisione. È un principio di coerenza giuridica e di razionalità amministrativa: l’autorità non può fondare un diniego su valutazioni estranee al quadro attuale del procedimento, poiché ciò violerebbe il diritto alla buona amministrazione, che include non solo il diritto a una decisione, ma a una decisione congrua, attuale e coerente. L’omissione, dunque, si traduce in vizio non solo sotto il profilo procedimentale, ma anche sostanziale, incidendo sull’affidamento del privato e sulla legittimità dell’azione pubblica. Ciò è ancor più vero in ambiti in cui l’inerzia si pone come tratto sintomatico di un’amministrazione distante, poco trasparente e a tratti inadempiente, dove il silenzio non è forma procedurale, ma scelta deliberata di non esercitare il potere in modo responsabile. Lungi dall’essere una mera anomalia organizzativa, tale inerzia configura una frattura profonda nel patto fiduciario tra cittadini e istituzioni, imponendo una riflessione anche sul piano assiologico del diritto amministrativo. Quando poi il silenzio si traduce in omissione penalmente rilevante, la responsabilità dell’agente pubblico si estende oltre l’ambito dell’illecito amministrativo o disciplinare, e investe direttamente il dovere costituzionale di esercizio della funzione.

Come affermato dalla Cassazione penale nella sentenza n.

23186/2018, la mancata risposta a un’istanza obbliga a verificare se sussista un obbligo giuridico di provvedere e, se sì, se l’inerzia sia frutto di negligenza, dolo o colpa grave. L’omissione di atti d’ufficio, in questo senso, non è solo una condotta contraria a doveri funzionali, ma un’offesa alla tutela dei diritti soggettivi e all’efficacia dell’ordinamento. In tal modo, il diritto amministrativo incontra il diritto penale in un punto cruciale: quello della responsabilità individuale e istituzionale nei confronti dell’interesse pubblico. La responsabilità per omissione si configura, quindi, non solo nei termini previsti dall’art. 328 c.p., ma anche in relazione all’art. 97 della Costituzione, che richiede efficienza, trasparenza e responsabilità nell’azione amministrativa. Tutto ciò riafferma l’essenzialità della motivazione, della comunicazione e della reazione anche nei casi di silenzio. Il sistema non tollera più zone grigie: il tempo del formalismo silente è finito. La pubblica amministrazione, oggi, è chiamata a scegliere il linguaggio dell’esplicitazione, della ragionevolezza e della responsabilità. In questa prospettiva, ogni tipo di silenzio diventa lo specchio di un modo di intendere il potere pubblico, e può essere strumento di efficienza oppure sintomo di paralisi. Spetta al diritto e alla giurisprudenza orientarne l’uso verso la prima dimensione, e denunciare e sanzionare la seconda.

L’interpretazione e l’applicazione del silenzio amministrativo non possono prescindere da un’analisi dei valori costituzionali che fondano l’azione pubblica, a partire dal principio di legalità, trasparenza, imparzialità e buon andamento. In tale contesto, ogni figura di silenzio — sia essa inadempimento, assenso, rifiuto o inerzia interistituzionale — va letta non solo come struttura normativa, ma anche come rivelatrice della filosofia amministrativa dominante e della capacità delle istituzioni di dialogare col cittadino.

L’evoluzione della giurisprudenza costituzionale, amministrativa e penale ha infatti enfatizzato che la funzione pubblica non può mai essere gestita come una prerogativa unilaterale, bensì come responsabilità diffusa fondata sulla capacità di ascolto e di risposta. La mancata risposta non è dunque semplice omissione, ma negazione di un diritto partecipativo, compromissione della trasparenza e pregiudizio per la certezza del diritto. Per questo la legge e la giurisprudenza impongono sempre, anche nel caso di atti taciti o impliciti, doveri motivazionali e obblighi di comunicazione, che si pongono come veri e propri presìdi costituzionali. La motivazione non è un mero orpello formale ma strumento sostanziale di legittimazione democratica dell’azione pubblica. Persino quando si configuri il silenzio-assenso, l’amministrazione, pur tacendo, deve assicurare condizioni tali che il cittadino possa sapere se e quando si è formato l’assenso, con quali effetti e in quali ambiti. Il procedimento amministrativo, nella sua essenza, è espressione di un modello partecipativo e garantista, che rende il silenzio — se non adeguatamente disciplinato, comunicato e motivato — un fattore di opacità anziché di efficienza. Ogni forma di silenzio deve essere accompagnata da strumenti di tutela e da una cultura amministrativa fondata sulla responsabilità dell’agire pubblico, la quale non tollera zone grigie né ambiguità di comportamento. Ecco perché la figura del responsabile del procedimento, introdotta proprio per garantire chiarezza, efficienza e trasparenza, assume rilievo decisivo anche in relazione al silenzio amministrativo: è suo compito garantire il rispetto dei termini, vigilare sulla completezza dell’istruttoria, assicurare la comunicazione agli interessati, e attivarsi affinché l’amministrazione esprima tempestivamente la propria volontà. Il responsabile del procedimento non è un intermediario burocratico, ma figura cardine dell’effettività dei diritti partecipativi, che deve vigilare affinché il silenzio — ove ammesso — sia motivato, comunicato e comprensibile. Quando ciò non accade, si può affermare che l’amministrazione ha fallito nel proprio compito istituzionale, e il sistema deve predisporre rimedi efficaci: dal ricorso avverso il silenzio alla diffida procedimentale, dalla responsabilità disciplinare alla responsabilità erariale e penale. Questa dimensione multidisciplinare del silenzio rende evidente come esso non sia un fatto neutro, ma una scelta giuridica dotata di effetti profondi sulla dialettica tra amministrazione e cittadino. La normativa, con l’art. 2 della legge n. 241/1990, impone termini certi per la conclusione del procedimento, e l’art. 20 consacra l’istituto del silenzio-assenso come regola generale nei procedimenti ad istanza di parte, salvo eccezioni. Ma la vera evoluzione culturale consiste nel rifiutare l’idea che il silenzio possa mai sostituirsi alla razionalità, alla trasparenza e alla motivazione. Anche quando la legge lo prevede come strumento acceleratorio, il silenzio deve essere gestito come momento procedimentale soggetto a regole, cautele e garanzie. Solo così si evita che diventi strumento di autoritarismo amministrativo, di deresponsabilizzazione decisionale, di marginalizzazione dell’interlocutore. Il cittadino, oggi, è titolare di un diritto amministrativo “buono”, non solo legittimo: pretende qualità procedurale, relazionalità, e chiarezza. In questa prospettiva, il silenzio — qualsiasi forma esso assuma — va osservato, sorvegliato e soprattutto superato, attraverso una nuova cultura della motivazione, della trasparenza e della comunicazione. Solo allora il diritto amministrativo sarà davvero presidio di giustizia ed equità nella gestione del potere pubblico.

La progressiva emersione della responsabilità pubblica come forma giuridica dell’etica istituzionale ha spostato l’attenzione dalla legittimità formale dell’azione amministrativa alla sua capacità di generare fiducia, equità e accountability. In questo contesto, il silenzio, in qualsiasi forma, deve essere ricondotto a una logica di responsabilità che trascende il mero dato procedurale. Quando la pubblica amministrazione tace, non sospende soltanto un procedimento: interrompe un flusso comunicativo fondato su aspettative legittime, sulla certezza giuridica e sull’equilibrio tra potere e garanzia. Per questo motivo la giurisprudenza più matura ha elaborato un insieme di principi destinati a presidiare anche le zone grigie dell’azione amministrativa, dove l’apparente neutralità del silenzio può celare disfunzioni, abusi, omissioni. Fra questi, il principio del contraddittorio procedimentale, che impone all’amministrazione non solo di ascoltare l’interessato, ma di garantire il diritto a essere informato, rispondere, contro dedurre e comprendere. Un silenzio che eluda questi profili rischia di trasformarsi in una forma moderna di autoritarismo amministrativo, tanto più subdolo quanto più mascherato da legittimità normativa. L’inerzia interistituzionale, inoltre, evidenzia una particolare forma di tensione sistemica, in cui la collaborazione tra enti si scontra con la frammentazione delle responsabilità: è per questo che il legislatore e la giurisprudenza hanno accolto con favore l’istituto dell’assenso tacito tra amministrazioni, come strumento per impedire che la paralisi di un segmento del procedimento si traduca in ingiustizia procedurale e sostanziale per il cittadino. Il diritto amministrativo contemporaneo non può più permettersi silenzi irresponsabili: ogni tempo procedurale è tempo del diritto e, come tale, tempo della responsabilità. Il paradigma si è spostato dalla tolleranza dell’inerzia alla pretesa della decisione, dalla giustificazione ex post all’obbligo di motivazione integrata e trasparente. Questo cambiamento è culturale prima ancora che normativo: richiede amministrazioni competenti, strutturate, formate, ma anche consapevoli del valore giuridico e relazionale della propria attività. Nella prospettiva della responsabilità penale per omissione, tale mutamento è ancora più marcato: l’amministrazione non può più rifugiarsi dietro l’alibi dell’organizzazione complessa o delle carenze di organico per giustificare l’inadempimento, laddove sussista un preciso obbligo giuridico di provvedere. La funzione pubblica, esercitata in violazione dei tempi e delle modalità previste, diventa fonte non solo di danno amministrativo, ma anche di lesione del bene giuridico della corretta amministrazione, con tutte le conseguenze del caso.

Da ciò discende che anche la pianificazione dell’attività procedimentale e l’organizzazione interna degli uffici devono essere orientate a prevenire i silenzi illegittimi, mediante sistemi di controllo dei flussi, indicatori di tempestività, strumenti di tracciabilità e responsabilizzazione individuale. In ultima analisi, il silenzio — che per anni è stato inteso come manifestazione di equidistanza burocratica o come tecnica acceleratoria — si rivela oggi come un banco di prova della qualità democratica del diritto amministrativo. Dove vi è silenzio non vigilato, motivato o comunicato, vi è una frattura nel patto istituzionale. Ecco perché la sua disciplina non può esaurirsi in enunciazioni formali, ma deve incarnarsi in prassi coerenti, applicazioni consapevoli, e soprattutto in un’etica dell’azione amministrativa capace di riconoscere nel dialogo — e non nell’inerzia — il proprio fondamento. Quando tutto tace, la legge deve parlare con più forza.

Quando l’inerzia amministrativa travalica il piano dell’irregolarità procedimentale per assumere la conformazione giuridica di una condotta penalmente rilevante, si entra in un territorio in cui il confine tra diritto amministrativo e diritto penale non è più una soglia ma un crinale: qui l’omissione diventa azione, il silenzio prende forma come reato. La sentenza della Cassazione penale n. 23186/2018 costituisce un punto di snodo rilevante nell’interpretazione dell’art. 328, comma 1, c.p., laddove si afferma che la mancata risposta a un’istanza formalmente presentata, in presenza di un obbligo giuridico di provvedere, configura il delitto di omissione di atti d’ufficio. Non vi è spazio per una lettura minimalista: quando la legge impone un obbligo di adottare un atto o di dare una risposta, e l’amministrazione rimane silente senza giustificato motivo, la condotta si traduce in un’omissione rilevante penalmente, che offende la regolarità dell’azione pubblica e vulnera il diritto del cittadino a un’amministrazione attiva, responsabile e reattiva. Il bene giuridico tutelato dalla norma penale non è la mera funzionalità dell’ufficio, ma il diritto del cittadino a un provvedimento tempestivo e motivato. La Corte evidenzia che l’elemento soggettivo richiesto è il dolo generico, consistente nella volontà di non adempiere al proprio dovere funzionale: non serve l’intento di danneggiare, basta la consapevolezza dell’obbligo e la volontà di disattenderlo. In tale prospettiva, l’inerzia cessa di essere una condizione passiva e diventa decisione attiva, scelta dolosa di non esercitare il potere pubblico nei modi e nei tempi previsti. È sufficiente che vi sia una richiesta proveniente da un soggetto legittimato, che l’amministrazione sia tenuta per legge a rispondere, e che tale risposta non venga data entro il termine stabilito o in tempi congrui: la norma penale colpisce proprio questa inerzia consapevole, qualificata da un’inazione colpevole e ingiustificata. Si tratta dunque di una responsabilità personale, che si innesta nella funzione e si alimenta della violazione dei doveri connessi all’ufficio. Ma non basta accertare l’inerzia: è necessario valutare se vi sia stato un obbligo giuridico, un dovere di rispondere e un’omissione non determinata da cause di forza maggiore o impedimenti oggettivi. In quest’ottica, l’art. 328, comma 2, c.p., pur riferito alla mancata adozione di atti dovuti per ragioni di giustizia o di sicurezza pubblica, rafforza la dimensione pubblicistica della responsabilità penale dell’agente pubblico, collocando l’omissione non come semplice manchevolezza, ma come negazione dell’efficacia del sistema amministrativo e della sua funzione di garanzia. Da ciò consegue una serie di obblighi organizzativi e gestionali per evitare il rischio di responsabilità omissiva: la pianificazione dei tempi, la tracciabilità delle istanze, l’attribuzione chiara delle competenze e la tempestività nelle comunicazioni. L’inerzia strutturale o la scarsa dotazione organica non possono valere come cause scriminanti se non vengono dimostrate come impedimenti oggettivi insormontabili. La

giurisprudenza penale richiama quindi l’esigenza di un controllo effettivo sull’operato dell’agente pubblico, in coerenza con la funzione preventiva del diritto penale: è la consapevolezza del rischio penale che deve spingere l’amministrazione a evitare prassi dilatorie o atteggiamenti elusivi. Quando si omette di rispondere, non è solo il procedimento ad essere compromesso, ma il patto di legalità che lega istituzioni e cittadini. Il silenzio, da strumento patologico dell’amministrazione passiva, si traduce in gesto penalmente rilevante: la legge penale parla dove la voce della pubblica amministrazione si spegne.

In conclusione, il silenzio della pubblica amministrazione non è un vuoto; è forma, è scelta, è responsabilità. Quando esso si traduce in inerzia ingiustificata, in elusione dell’obbligo di provvedere, in negazione dell’interlocuzione democratica, cessa di essere fenomeno meramente amministrativo e si converte in comportamento giuridicamente rilevante, talora penalmente sanzionabile. La sentenza della Cassazione penale n. 23186/2018 non è soltanto una pronuncia interpretativa: è uno spartiacque etico e giuridico, che afferma con chiarezza che tacere, quando la legge impone di parlare, è reato. In essa si fondono legalità e responsabilità, forma e sostanza, procedura e garanzia. È lì che l’amministratore pubblico diventa cittadino tra i cittadini: soggetto alle stesse regole, chiamato a rispondere, inchiodato alle conseguenze delle sue omissioni. Il diritto amministrativo non è più mero strumento di gestione della cosa pubblica, ma presidio attivo della legalità costituzionale, campo in cui il silenzio non può mai essere vuoto, ma sempre parola implicita che deve essere riconoscibile, motivata, controllabile. In questa visione integrata, il silenzio non è né colpa fisiologica né tecnica funzionale: è snodo critico, spazio di tensione fra potere e garanzia, tra efficienza e legalità. Dove tace l’amministrazione, parla la legge. Dove sfuma la responsabilità, si erge la sanzione. E così, come in un contrappunto tra diritto sostanziale e tutela penale, la voce del cittadino non può essere ignorata senza che ne risuoni l’eco nella coscienza giuridica dell’ordinamento. Una coscienza che oggi non tollera più opacità, non ammette inerzie sistemiche, e che pretende dall’amministrazione — come da ogni altro potere pubblico — non solo il rispetto della norma, ma il coraggio della decisione, la dignità della motivazione, la trasparenza dell’azione. Perché, come ammoniva Calamandrei, “la giustizia è una cosa seria; è la più seria delle attività umane”. E nel tempo del silenzio, questa serietà deve risuonare più forte che mai.

BIBLIOGRAFIA GENERALE E ANNOTATA

Dottrina italiana

Autore            Titolo   Editore            Anno Nota critica

Manuale fondamentale per la comprensione          

del potere amministrativo e principi legittimazione

costituzionale.

G. Falcon         Il Mulino                      2024      

M.S.                       Diritto

                                  Giuffrè                      1998                                      potere e nozione di

Giannini                                                                                            amministrativo funzione amministrativa. Studio pionieristico     sul   procedimento      Trimestrale 2023 procedimento

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Approccio comparatistico e

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S. Cassese          il diritto amministrativo           Laterza              2022

dell’amministrazione globale  moderna.

Studio           sull’impatto dell’inerzia digitale e sulla

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D’Alessandro                  algoritmica

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Testi normativi commentati

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• Codice del processo amministrativo, annotato a cura di A. Police,

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 Compendio di Giustizia Amministrativa, A. Travi, Giappichelli, 2023 📖 Pubblicazioni e saggi tematici

• A. Pajno, “Il tempo come principio costituzionale”, in Diritto amministrativo vivente, n. 2/2024
• G. Rossi, “Il cittadino e il dovere della PA di rispondere”, in Giornale di diritto pubblico, 2023
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 SITOGRAFIA NORMATIVA E GIURISPRUDENZIALE

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Normattiva                              www.normattiva.it	Testo aggiornato delle leggi italiane vigenti
Giustizia                                  www.giustizia- Amministrativa                       amministrativa.it	Sentenze TAR e Consiglio di Stato, banca dati
Corte Costituzionale www.cortecostituzionale.it	Decisioni e massimari delle sentenze
Corte dei Conti                        www.corteconti.it	Pronunce                 contabili               e responsabilità dirigenziali

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