Autore: Avv. Prof. Luca Barbuto – Preside Scuola Gestione D’Impresa – Auge Università

Abstract

Il decreto legislativo 13 settembre 2024, n. 136 (cd. Correttivo-ter) ha introdotto, con il nuovo comma 2-bis dell’art. 23 del Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza (D.Lgs. 12 gennaio 2019, n. 14), la possibilità per l’imprenditore che acceda alla composizione negoziata di formulare, nel corso delle trattative, una proposta di transazione fiscale direttamente nei confronti delle agenzie fiscali e dell’Agenzia delle entrate-Riscossione, colmando una lacuna che la giurisprudenza di merito, ancora nel 2023, aveva ritenuto insuperabile in via interpretativa. Il contributo ricostruisce l’ambito soggettivo e oggettivo dell’istituto, i profili procedurali relativi alla proposta, alle relazioni tecniche di supporto e al controllo giudiziale sull’accordo, nonché il nodo, di sicuro rilievo pratico, dell’assenza di un cram-down endo-compositivo, che rende l’adesione dell’Amministrazione finanziaria condizione necessaria per il perfezionamento dell’accordo. Il lavoro esamina, infine, le soluzioni che l’ordinamento offre all’imprenditore nell’ipotesi di mancata adesione del Fisco, dal successivo accesso agli strumenti di regolazione della crisi che prevedono il cram-down fiscale (accordi di ristrutturazione, concordato preventivo) sino al concordato semplificato per la liquidazione del patrimonio quale sbocco di extrema ratio.

1. Premessa: il peso del debito erariale nella crisi d’impresa e la genesi dell’istituto

Tra le cause più ricorrenti di sovraindebitamento e di crisi delle imprese italiane figura, con frequenza ben nota alla prassi professionale, l’accumulo di debiti tributari e contributivi, spesso utilizzati, nella fase patologica della gestione, come forma impropria di autofinanziamento. La disciplina della composizione negoziata della crisi (artt. 12-25-undecies CCII), introdotta dal D.L. 24 agosto 2021, n. 118 e successivamente trasfusa nel Codice della crisi, nella sua versione originaria non consentiva, tuttavia, all’imprenditore di regolare tale componente del passivo con un accordo direttamente vincolante per l’Amministrazione finanziaria, essendo la transazione fiscale riservata, dal dato testuale degli artt. 63 e 88 CCII, ai soli accordi di ristrutturazione dei debiti e al concordato preventivo.

La giurisprudenza di merito formatasi prima della riforma del 2024 aveva confermato tale lettura restrittiva, escludendo che la falcidia delle obbligazioni tributarie potesse trovare spazio nell’ambito della composizione negoziata, in ragione della tassatività delle sedi in cui il legislatore aveva consentito la deroga al principio di indisponibilità del credito tributario (Tribunale di Monza, Sez. III, 17 aprile 2023). Tale assetto imponeva all’imprenditore, per regolare la componente fiscale del proprio indebitamento, di attendere l’esito delle trattative e di veicolare l’accordo raggiunto in una delle sedi giurisdizionali típiche, con evidente dilatazione dei tempi e perdita di efficacia della composizione negoziata quale strumento di anticipata emersione della crisi.

Il Correttivo-ter ha colmato tale lacuna inserendo, con l’art. 5, comma 9, lettera a), numero 2), del D.Lgs. n. 136/2024, il comma 2-bis nell’art. 23 CCII, rubricato «Conclusione delle trattative», con decorrenza dal 28 settembre 2024. La nuova disciplina si applica ai percorsi di composizione negoziata avviati con istanza di nomina dell’esperto ai sensi dell’art. 17, comma 1, CCII depositata successivamente a tale data, sicché è sempre necessario verificare, nella pratica professionale, il momento di deposito dell’istanza per stabilire se la transazione fiscale endo-negoziale sia effettivamente praticabile nel caso concreto.

2. Ambito soggettivo e oggettivo dell’istituto

L’art. 23, comma 2-bis, CCII consente all’imprenditore, nel corso delle trattative, di formulare una proposta di accordo transattivo nei confronti delle agenzie fiscali (Agenzia delle entrate e Agenzia delle dogane e dei monopoli) e dell’Agenzia delle entrate-Riscossione, avente ad oggetto il pagamento, parziale o dilazionato, del debito tributario e dei relativi accessori. Quanto al riferimento normativo all’Agenzia delle entrate-Riscossione, la dottrina prevalente ne circoscrive la portata al ruolo di soggetto ricevente e gestore, per conto dell’Erario, della proposta relativa ai tributi ad essa affidati ai fini esattivi, escludendo che possano formare oggetto di transazione anche i compensi spettanti all’agente della riscossione in quanto tale, disciplinati dall’art. 1, commi 15-19, della legge 30 dicembre 2021, n. 234: non trattandosi di un prelievo di natura tributaria, tali compensi resterebbero comunque estranei al perimetro applicativo della norma.

Sotto il profilo oggettivo, la disposizione esclude espressamente dall’ambito della transazione i tributi costituenti risorse proprie dell’Unione europea. Parte della dottrina, muovendo dai principi elaborati in sede eurounitaria sulla falcidiabilità dell’IVA nelle procedure di crisi — principi ormai recepiti anche nel concordato preventivo e negli accordi di ristrutturazione — ha prospettato la possibilità di includere comunque l’imposta sul valore aggiunto nella transazione fiscale endo-negoziale, trattandosi di tributo che, pur armonizzato a livello comunitario, non rientra tra le risorse proprie dell’Unione in senso tecnico. In questo senso si è orientato, di recente, il Tribunale di Mantova, per il quale il credito relativo all’imposta sul valore aggiunto — comprensivo dei relativi accessori e già iscritto a ruolo — può legittimamente formare oggetto dell’accordo transattivo, non annoverandosi l’IVA, ai fini che qui rilevano, tra le risorse proprie dell’Unione europea escluse dalla norma (Tribunale di Mantova, 22 gennaio 2026).

Un profilo di sicuro interesse critico, spesso sottolineato in dottrina, riguarda l’esclusione, dal perimetro applicativo dell’art. 23, comma 2-bis, CCII, dei crediti contributivi e assistenziali (INPS, INAIL): a differenza di quanto avviene per gli accordi di ristrutturazione e per il concordato preventivo, dove la transazione contributiva è pacificamente ammessa accanto a quella fiscale, nella composizione negoziata il legislatore ha riservato la nuova disciplina ai soli tributi erariali. Tale scelta è stata variamente giustificata, in dottrina, con il rilievo per cui l’omesso versamento dei contributi previdenziali, a differenza di quello fiscale, incontra normalmente un disincentivo ulteriore nella necessità, per l’impresa, di mantenere la regolarità contributiva quale requisito di partecipazione alle gare d’appalto pubbliche, sicché il fenomeno del mancato pagamento dei contributi sarebbe statisticamente meno diffuso e meno bisognoso, rispetto a quello fiscale, di un apposito rimedio negoziale endo-compositivo. Si tratta, tuttavia, di una scelta che lascia aperto un problema di disparità di trattamento tra creditori pubblici comparabili, sul quale sarebbe auspicabile un intervento di riallineamento normativo.

3. Il procedimento: proposta, relazioni tecniche e controllo giudiziale

Sul piano procedurale, la proposta di accordo transattivo deve essere corredata da due distinte relazioni tecniche: da un lato, la relazione di un professionista indipendente, che attesti la convenienza della proposta rispetto all’alternativa della liquidazione giudiziale per il creditore pubblico destinatario; dall’altro, una relazione sulla completezza e veridicità dei dati aziendali, redatta dal soggetto incaricato della revisione legale, ove esistente, o da un revisore legale iscritto nell’apposito registro all’uopo designato. Tale duplice attestazione mira a fornire all’Amministrazione finanziaria — e, in prospettiva, al giudice chiamato a verificare la regolarità dell’accordo — gli elementi tecnici necessari per un consenso informato, in una logica non dissimile, sotto questo profilo, da quella che presidia la transazione fiscale endo-concordataria.

L’accordo, ove sottoscritto dalle parti, deve essere comunicato all’esperto nominato in sede di composizione negoziata e produce i propri effetti a seguito del deposito presso il tribunale competente ai sensi dell’art. 27 CCII. Sul perimetro di tale controllo si è già formata una prima giurisprudenza di merito, orientata a intenderlo in senso rigorosamente circoscritto: al giudice designato competerebbe unicamente accertare che l’accordo e la documentazione a corredo rispettino, sotto il profilo sia formale sia sostanziale, i requisiti fissati dalla disciplina di settore, restando invece precluso ogni apprezzamento discrezionale sulle ricadute dell’intesa nei confronti degli altri creditori o sulle prospettive di risanamento dell’impresa complessivamente considerate (Tribunale di Milano, 2026; Tribunale di Mantova, 22 gennaio 2026). All’esito di tale verifica, il giudice designato autorizza con decreto l’esecuzione dell’accordo, ovvero ne dichiara l’inefficacia in presenza di irregolarità formali o sostanziali; qualora nutra dubbi sulla congruità dell’accordo depositato, può inoltre richiedere una valutazione all’esperto nominato nel percorso di composizione negoziata.

L’accordo transattivo autorizzato si risolve di diritto in due ipotesi: l’apertura, a carico dell’imprenditore, della liquidazione giudiziale o della liquidazione controllata, ovvero l’accertamento giudiziale dello stato di insolvenza; e il mancato integrale adempimento, entro sessanta giorni dalle scadenze pattuite, dei pagamenti dovuti in base all’accordo medesimo. Si tratta di una disciplina della risoluzione ispirata a quella, già nota, della transazione fiscale endo-concordataria e negli accordi di ristrutturazione, che condiziona la stabilità del beneficio fiscale al buon esito, quantomeno tendenziale, del percorso di risanamento.

4. Il nodo dell’assenza del cram-down endo-compositivo

Il profilo di maggiore rilievo pratico e sistematico dell’istituto risiede nella circostanza che, a differenza di quanto avviene negli accordi di ristrutturazione (art. 63 CCII) e nel concordato preventivo (art. 88 CCII), la composizione negoziata non conosce alcuna forma di cram-down fiscale: il tribunale non può, cioè, autorizzare l’esecuzione della transazione, né tantomeno imporne gli effetti, in mancanza dell’adesione effettiva delle agenzie fiscali interessate. La transazione endo-negoziale presuppone, dunque, un accordo pienamente consensuale, la cui sorte resta rimessa all’effettiva volontà dell’Amministrazione finanziaria, senza possibilità di superamento giudiziale del dissenso, anche quando la proposta risulti oggettivamente più conveniente, per l’Erario, rispetto allo scenario liquidatorio.

Tale scelta legislativa, per quanto comprensibile nell’ottica di preservare la natura stragiudiziale e volontaria della composizione negoziata — istituto che, per definizione, non conosce un provvedimento di omologazione giudiziale assimilabile a quello del concordato o dell’accordo di ristrutturazione — determina un evidente disallineamento rispetto agli altri strumenti di regolazione della crisi, nei quali il legislatore ha invece ritenuto di dover bilanciare l’indisponibilità del credito tributario con l’interesse, prevalente in una prospettiva di sistema, a non consentire il veto di un singolo creditore pubblico rispetto a una soluzione della crisi oggettivamente più conveniente per la collettività dei creditori. Ne discende che l’effettiva utilità pratica della transazione fiscale endo-negoziale resta, in concreto, subordinata alla concreta disponibilità degli uffici finanziari a valutare con tempestività e flessibilità le proposte ricevute, in assenza di alcuna leva di pressione giudiziale a disposizione dell’imprenditore.

5. Le soluzioni dell’imprenditore in caso di mancata adesione del Fisco

L’art. 23, comma 2, CCII individua gli sbocchi tipici della composizione negoziata, ai quali l’imprenditore può fare ricorso qualora la proposta di transazione fiscale non venga accettata dall’Amministrazione finanziaria, così da recuperare, in sede giurisdizionale, la possibilità di ottenere il superamento del dissenso erariale.

5.1 L’accordo di ristrutturazione dei debiti con transazione fiscale (art. 63 CCII)

La prima e più immediata alternativa è costituita dalla riproposizione della transazione fiscale in sede di accordo di ristrutturazione dei debiti, ove il cram-down erariale e previdenziale è espressamente disciplinato dall’art. 63 CCII. Il Correttivo-ter ha peraltro reso più stringenti, rispetto alla disciplina transitoria previgente, le soglie minime di soddisfacimento richieste perché il tribunale possa procedere all’omologazione anche in assenza dell’adesione dell’ente pubblico, elevandole al 50 e al 60 per cento a seconda dei casi (in luogo del 30 e 40 per cento previsti dalla disciplina transitoria antecedente), fermo restando che nessuna soglia minima è richiesta quando l’adesione dell’Amministrazione finanziaria sia volontaria. Tale inasprimento, se da un lato risponde all’esigenza di rafforzare le garanzie di adeguato soddisfacimento del credito erariale, dall’altro rende, in concreto, più arduo il ricorso al cram-down quando la proposta preveda un soddisfacimento significativamente ridotto rispetto a tali soglie.

5.2 Il concordato preventivo con transazione fiscale (art. 88 CCII)

La seconda alternativa è rappresentata dal concordato preventivo, nel quale il Correttivo-ter ha confermato che il cram-down fiscale e contributivo opera anche nella variante in continuità aziendale, e che le classi formate dai crediti erariali e previdenziali concorrono al computo delle maggioranze prescritte per la ristrutturazione trasversale dall’art. 112, comma 2, CCII. Resta ferma una valutazione dedicata per la sola ipotesi in cui tali crediti costituiscano l’unica classe cd. «maltrattata» dalla proposta concordataria: un precedente indirizzo più restrittivo su questo specifico punto risulta, secondo la ricostruzione dottrinale più recente, ormai superato. Il concordato preventivo si conferma, pertanto, lo strumento nel quale il superamento del dissenso del Fisco trova la disciplina più consolidata e maggiormente sperimentata nella prassi applicativa.

5.3 Il piano di ristrutturazione soggetto a omologazione (PRO)

Anche il piano di ristrutturazione soggetto a omologazione, disciplinato dall’art. 64-bis CCII e introdotto dal medesimo Correttivo-ter, consente di estendere la transazione fiscale ai tributi oggetto di ristrutturazione; tale strumento, tuttavia, non contempla il cram-down, poiché la sua stessa omologazione presuppone il consenso di tutte le classi di creditori in cui il ceto creditorio risulti suddiviso. Anche in questa sede, dunque, il dissenso dell’Amministrazione finanziaria, ove organizzata in un’apposita classe, resta di per sé ostativo al perfezionamento della soluzione, salvo che l’imprenditore non opti, comunque, per la riproposizione della transazione in un accordo di ristrutturazione o in un concordato preventivo.

5.4 Il concordato semplificato per la liquidazione del patrimonio quale extrema ratio

Ove le trattative condotte in sede di composizione negoziata non approdino ad alcuna delle soluzioni sopra illustrate — ivi compreso, quindi, il caso in cui il mancato accordo con il Fisco renda irrealizzabile ogni prospettiva di continuità — l’imprenditore che abbia condotto le trattative secondo correttezza e buona fede può accedere, quale sbocco eccezionale e residuale, al concordato semplificato per la liquidazione del patrimonio, disciplinato dall’art. 25-sexies CCII. Si tratta di uno strumento che non prevede il voto dei creditori, con conseguente possibilità, per i creditori pubblici dissenzienti, di far valere le proprie ragioni solo in sede di opposizione all’omologazione, secondo un meccanismo di tutela ex post che consente, anche in questo caso, di superare l’assenza di un consenso attivo dell’Amministrazione finanziaria, sia pure nell’ambito di una soluzione di natura meramente liquidatoria.

Va infine ricordato che il Correttivo-ter ha chiarito come la composizione negoziata conservi una propria utilità sistemica anche in caso di esito negativo delle trattative, quando essa abbia comunque prodotto elementi conoscitivi e posizioni negoziali chiarite, utili a rendere più efficiente e spedito lo sviluppo giurisdizionale successivo, ivi compresa la definizione della componente fiscale del passivo nelle sedi che consentono il superamento del dissenso erariale.

6. Considerazioni conclusive

La disciplina della transazione fiscale endo-negoziale, pur rappresentando un significativo passo in avanti rispetto al precedente assetto normativo — che relegava la regolazione del debito tributario a una fase necessariamente successiva alla composizione negoziata — sconta ancora oggi due limiti strutturali di rilievo: l’esclusione dei crediti contributivi e assistenziali dal proprio ambito applicativo, e l’assenza di un meccanismo di cram-down che assicuri, in caso di ingiustificato dissenso dell’Amministrazione finanziaria, il superamento giudiziale del veto erariale già nella fase endo-compositiva. Tali limiti impongono all’imprenditore, quando la proposta di transazione fiscale non trovi accoglimento nelle trattative, di traslare la medesima proposta in uno degli strumenti giurisdizionali di regolazione della crisi che già conoscono il cram-down fiscale, con un allungamento dei tempi e un aggravio dei costi non sempre compatibili con l’urgenza propria della fase di composizione negoziata.

Su tale versante, un futuro intervento di coordinamento normativo potrebbe utilmente valutare l’estensione, anche alla composizione negoziata, di un meccanismo di superamento giudiziale del dissenso ingiustificato dell’Amministrazione finanziaria, quantomeno nei casi in cui la convenienza della proposta rispetto all’alternativa liquidatoria risulti oggettivamente attestata da un professionista indipendente, in coerenza con la ratio complessiva della riforma della crisi d’impresa, ispirata alla tempestiva emersione e alla composizione anticipata delle situazioni di difficoltà finanziaria.

Riferimenti normativi e giurisprudenziali essenziali

Normativa: D.Lgs. 12 gennaio 2019, n. 14 (Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza), artt. 12-25-undecies, 23 comma 2-bis, 27, 63, 64-bis, 88, 112 comma 2, come modificato da ultimo dal D.Lgs. 13 settembre 2024, n. 136 (cd. Correttivo-ter, in vigore dal 28 settembre 2024); D.L. 24 agosto 2021, n. 118; L. 30 dicembre 2021, n. 234, art. 1, commi 15-19.

Giurisprudenza di merito: Tribunale di Monza, Sez. III, 17 aprile 2023; Tribunale di Milano, decreto 2026 (limiti del sindacato giudiziale ex art. 23, comma 2-bis, CCII); Tribunale di Mantova, 22 gennaio 2026.