1. Introduzione: la metamorfosi del turismo da fenomeno economico a emergenza pubblicistica
Per lungo tempo, il diritto pubblico ha guardato al fenomeno turistico prevalentemente attraverso le lenti della promozione economica, dello sviluppo infrastrutturale e della semplificazione amministrativa a favore delle imprese del settore. La legislazione nazionale e regionale, mossa da logiche di mercato, ha storicamente configurato il turismo come una “materia-funzione” polifunzionale, tesa a massimizzare l’attrattività dei territori e i correlati flussi di ricchezza.
Tuttavia, l’avvento dell’economia delle piattaforme (platform economy) e l’esplosione incontrollata dei flussi antropici globali — comunemente definita overtourism — hanno invertito questo paradigma culturale e giuridico. Oggi il turismo non rappresenta più solo un volano di crescita, ma una complessa e talvolta aggressiva forza trasformatrice capace di generare profonde esternalità negative: congestione urbana, alterazione dell’ecosistema naturale, espulsione della popolazione residente dai centri storici (fenomeni di gentrification) e saturazione delle risorse idriche e dei servizi pubblici locali.
L’azione del giurista di diritto pubblico deve pertanto spostarsi dalla logica incentivante a quella regolatoria. Il problema centrale non è più “come attrarre il turista”, bensì “come governare l’impatto del turista sul territorio”, ridefinendo i limiti amministrativi che lo Stato e gli enti locali possono legittimamente imporre a tutela della collettività.
2. Il conflitto assiologico tra gli Articoli 41 e 9 della Costituzione
Dal punto di vista del diritto costituzionale positivo, la regolazione del turismo sostenibile si colloca al centro di un severo bilanciamento tra diritti e principi di pari rango, ma spesso in aperto conflitto.
Da un lato si pone l’Articolo 41 della Costituzione, che tutela la libertà di iniziativa economica privata. Sotto questa egida si muovono non solo le grandi catene alberghiere o le multinazionali digitali (Airbnb, Booking), ma anche i singoli proprietari immobiliari che rivendicano il diritto di destinare i propri cespiti alla locazione turistica breve, massimizzando la rendita fondiaria.
Dall’altro lato emerge l’Articolo 9 della Costituzione, recentemente novellato dalla Legge Costituzionale n. 1/2022, il quale eleva a rango primario la tutela dell’ambiente, della biodiversità, degli ecosistemi e del patrimonio culturale, introducendo una responsabilità intergenerazionale.
Quando il carico turistico supera la soglia biologica di tollerabilità di un luogo (la cosiddetta carrying capacity), l’iniziativa economica cessa di essere “libera” poiché entra in contrasto con l’utilità sociale e reca danno alla salute, all’ambiente e alla dignità umana, violando i limiti intrinseci previsti dallo stesso secondo e terzo comma dell’Articolo 41.
La giurisprudenza costituzionale ha progressivamente chiarito che la tutela del paesaggio e dell’ambiente non è un valore statico o puramente estetico, bensì un valore primario e assoluto (Corte Cost., sent. n. 367/2007), al quale gli interessi economici settoriali devono piegarsi qualora vi sia il rischio di una degradazione irreversibile del territorio.
3. La frammentazione delle competenze legislative e il ruolo del “Correttivo Territoriale”
Un ulteriore elemento di complessità è offerto dal quadro della governance multilivello, pesantemente condizionato dalla riforma del Titolo V della Costituzione (Legge Cost. n. 3/2001). Com’è noto, il turismo non compare nell’elenco delle materie a legislazione concorrente (Art. 117, comma 3 Cost.), ricadendo così nella competenza legislativa residuale ed esclusiva delle Regioni (Art. 117, comma 4 Cost.).
Questa totale regionalizzazione ha prodotto una frammentazione normativa estrema, dove ogni territorio ha sviluppato criteri differenti per la classificazione delle strutture ricettive e per l’esercizio delle attività extralberghiere. Lo Stato ha tuttavia conservato importanti leve di intervento indiretto attraverso le sue competenze esclusive in materia di:
- Tutela della concorrenza (Art. 117, comma 2, lett. e);
- Ordinamento civile e contrattuale (Art. 117, comma 2, lett. l);
- Tutela dell’ambiente e dei beni culturali (Art. 117, comma 2, lett. s).
Il Giudice delle leggi ha ripetutamente salvato le normative regionali o comunali restrittive in campo turistico qualora queste fossero motivate non da intenti protezionistici (vietati dall’ordinamento eurounitario e antitrust), bensì da esigenze impernative di interesse generale legate al governo del territorio e alla tutela dell’ambiente urbano. Il territorio, dunque, agisce in ambito pubblicistico come una “materia trasversale” o “punto di convergenza” che legittima l’intervento limitativo del potere pubblico locale nei confronti della deregulation del mercato.
4. Algocrazia e Data-Driven Governance: la regolazione delle piattaforme digitali
Il vero fulcro dell’innovazione nel Diritto Pubblico del Turismo risiede oggi nella capacità delle istituzioni di regolare l’ambiente digitale in cui i flussi vengono generati. Le locazioni brevi hanno sottratto quote massicce di patrimonio immobiliare alla locazione residenziale di lungo periodo, modificando il tessuto sociale delle città d’arte.
La risposta del legislatore pubblico non può più basarsi su divieti cartacei anacronistici, ma deve passare attraverso la regolazione degli algoritmi e l’interoperabilità dei dati. Il recente Regolamento (UE) 2024/1028 relativo alla raccolta e alla condivisione dei dati riguardanti i servizi di locazione di alloggi a breve termine rappresenta una pietra miliare in tal senso.
La norma europea impone alle grandi piattaforme online l’obbligo di trasmettere mensilmente alle autorità pubbliche nazionali e locali i dati relativi al numero di notti locate e al numero di ospiti accolti. In Italia, l’implementazione del BDSR (Banca Dati Nazionale delle Strutture Ricettive) e del relativo CIN (Codice Identificativo Nazionale) costituisce l’embrione di una nuova data-driven governance.
L’amministrazione pubblica si riappropria del potere di controllo non più ex post (tramite sanzioni ispettive fisiche difficilmente attuabili), ma ex ante e in tempo reale, potendo incrociare i dati digitali con le anagrafi comunali, i registri catastali e i flussi fiscali.
[Piattaforma Digitali (Airbnb/Booking)]
│ (Dati di prenotazione mensili obbligatori – Reg. UE 2024/1028)
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[Banca Dati Nazionale (BDSR / Codice CIN)]
│ (Incrocio dati in tempo reale)
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[Ente Pubblico Locale / Comune] ──► Regolazione flussi e fiscalità dinamica
5. Conclusioni de jure condendo : verso lo “Statuto del Cittadino Temporaneo”
In conclusione, l’analisi giuridica evidenzia che il territorio non può più essere considerato come una mera res a disposizione del mercato turistico. La sfida del Diritto Pubblico contemporaneo consiste nel formalizzare una nuova categoria soggettiva: il “Cittadino Temporaneo”.
Il turista che entra in una comunità non è un semplice consumatore di servizi privato, ma un soggetto che stringe un patto di cittadinanza a termine con il territorio ospitante, diventando titolare non solo di diritti di godimento, ma di precisi doveri di solidarietà e di custodia ambientale (in attuazione dell’Art. 2 Cost.).
Dal punto di vista delle riforme necessarie (de jure condendo), si auspica il consolidamento di tre strumenti amministrativi:
- La zonizzazione urbanistica dinamica: Il potere in capo ai Comuni di bloccare temporaneamente il rilascio di autorizzazioni per locazioni turistiche in quartieri già saturi, a salvaguardia del diritto all’abitare dei residenti.
- La fiscalità di destinazione ecologica: L’evoluzione della tassa di soggiorno in un fondo vincolato, i cui proventi non vadano a finanziare genericamente il bilancio comunale, ma siano esclusivamente destinati al ripristino ambientale e alla compensazione ecologica del danno antropico.
- Il Gemello Digitale della Destinazione (Smart Destination): L’utilizzo di sistemi di Intelligenza Artificiale da parte delle PA per prevedere i picchi di affluenza e modulare l’accesso ai beni pubblici limitati (tramite ticket dinamici o prenotazioni obbligatorie), garantendo la massima inclusione sociale senza compromettere l’integrità del territorio.
Solo attraverso questo rinnovato statuto pubblico della sostenibilità sarà possibile sottrarre il territorio alla logica del consumo immediato, preservandone l’essenza per le generazioni future.
Bibliografia essenziale di riferimento
- Cassese, S., I beni pubblici: circolazione e tutela, Milano, Giuffrè, 2020.
- Morandi, F., Diritto del Turismo, Torino, Giappichelli, 2022.
- Corte Costituzionale, Sentenza del 7 novembre 2007, n. 367 in materia di paesaggio e ambiente.
- Regolamento (UE) n. 2024/1028 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alla raccolta e alla condivisione dei dati riguardanti i servizi di locazione di alloggi a breve termine.
IL DOCENTE FORMATORE PROF. Roberto Lasco
