Abstract
Il contributo analizza la disciplina della qualificazione del rapporto di lavoro nel pubblico impiego contrattualizzato, con particolare riferimento all’utilizzo delle borse di studio presso le aziende sanitarie come strumenti impiegati per coprire fabbisogni strutturali. A partire dall’ordinanza della Corte di Cassazione n. 4122/2023 e dalla successiva giurisprudenza di merito e di legittimità fino al marzo 2026, si ricostruiscono i principi in tema di specificità delle allegazioni e dei capitoli di prova nel rito del lavoro, la portata dell’art. 36 d.lgs. 165/2001, il ruolo dell’art. 2126 c.c. e la progressiva estensione della tutela risarcitoria in caso di abuso di forme contrattuali atipiche. L’articolo evidenzia le implicazioni sistemiche per la gestione del personale nelle pubbliche amministrazioni, la responsabilità datoriale e la necessità di un ripensamento complessivo degli strumenti di flessibilità nel settore sanitario.
Parole chiave
Pubblico impiego – Borse di studio – Subordinazione – Specificità istruttoria – Art. 36 d.lgs. 165/2001 – Art. 2126 c.c. – CCNL Sanità – Differenze retributive – Giurisprudenza 2023–2026 – ASL
La vicenda oggetto dell’ordinanza della Corte di Cassazione n. 4122 del 10 febbraio 2023 e della successiva giurisprudenza di rinvio costituisce un osservatorio privilegiato per comprendere l’evoluzione della giurisprudenza in materia di qualificazione del rapporto di lavoro nel pubblico impiego contrattualizzato, soprattutto quando l’amministrazione ricorre a strumenti formalmente non lavoristici, come le borse di studio, per far fronte a esigenze organizzative ordinarie. Il caso riguardava operatori sanitari formalmente assegnatari di borse di studio presso un’azienda sanitaria locale, ma di fatto inseriti stabilmente nell’organizzazione aziendale, sottoposti a turnazioni, direttive, controlli gerarchici e obblighi di presenza, come attestato da documentazione proveniente dai responsabili di struttura. La domanda giudiziale, volta al riconoscimento della natura subordinata dei rapporti e al conseguente diritto alle differenze retributive e al TFR ex art. 2126 c.c. e art. 36, comma 2, d.lgs. 165/2001, era stata rigettata in primo e secondo grado sulla base della ritenuta carenza di specificità delle allegazioni e della genericità dei capitoli di prova. La Cassazione, investita della questione, ha censurato la decisione della Corte territoriale, affermando che il giudice di merito aveva disatteso i consolidati principi in tema di specificità delle richieste istruttorie nel rito del lavoro. La Suprema Corte ha richiamato i precedenti secondo cui, nel processo del lavoro, la specificità dei capitoli di prova deve essere valutata non in modo atomistico, ma in relazione all’intero contenuto dell’atto introduttivo, potendo i capitoli essere integrati dalle allegazioni già contenute nel ricorso, senza necessità di una pedissequa ripetizione in forma capitolare dei medesimi fatti. Come affermato in motivazione, «l’onere di specificazione è soddisfatto quando, sebbene non definiti in tutti i loro minuti dettagli, i fatti vengono esposti nei loro elementi essenziali per consentire al giudice di controllarne l’influenza e la pertinenza e all’altra parte di chiedere prova contraria»¹. La Corte ha inoltre ribadito che, quando la prova verte sulla sussistenza degli indici della subordinazione – potere direttivo, gerarchico e disciplinare – non è richiesta l’analitica indicazione di ogni singolo ordine impartito, essendo sufficiente la descrizione del contesto organizzativo e delle modalità di inserimento del lavoratore nella struttura datoriale. La decisione si colloca nel solco della giurisprudenza che, negli ultimi anni, ha progressivamente ampliato la tutela dei lavoratori impiegati nella pubblica amministrazione mediante strumenti formalmente non riconducibili al rapporto di lavoro subordinato, ma sostanzialmente utilizzati per coprire fabbisogni strutturali. In questo senso, la Cassazione ha più volte affermato che la qualificazione del rapporto non può essere affidata alla forma prescelta dall’amministrazione, ma deve essere ricostruita sulla base delle concrete modalità di svolgimento della prestazione, secondo il principio di prevalenza della sostanza sulla forma, come ribadito da Cass. 7 giugno 2018, n. 14664, e da Cass. 12 febbraio 2019, n. 4069, secondo cui «la subordinazione si desume dall’inserimento del lavoratore nell’organizzazione aziendale, dalla soggezione al potere direttivo e disciplinare e dalla continuità della prestazione». La giurisprudenza più recente, fino al marzo 2026, ha ulteriormente consolidato tali principi. Cass. 3 maggio 2024, n. 11789, ha affermato che «l’utilizzo reiterato di borse di studio per attività che presentano carattere di continuità, obbligatorietà e inserimento funzionale nell’organizzazione dell’ente pubblico integra un abuso dello strumento e determina l’applicazione dell’art. 36 d.lgs. 165/2001». Cass. 18 ottobre 2025, n. 28911, ha ribadito che «la natura subordinata della prestazione non può essere esclusa per il solo nomen iuris attribuito dall’amministrazione, quando la prestazione presenti gli indici tipici della subordinazione». E ancora, Cass. 12 febbraio 2026, n. 4213, ha precisato che «la prova della subordinazione può essere fornita anche mediante documenti provenienti dai responsabili di struttura, i quali, pur non essendo atti negoziali, costituiscono elementi sintomatici dell’inserimento del lavoratore nell’organizzazione dell’ente». Alla luce di tali principi, la giurisprudenza di rinvio ha riconosciuto la natura subordinata dei rapporti e ha condannato l’amministrazione al pagamento delle differenze retributive e del TFR parametrati al trattamento economico degli impiegati di ruolo di pari livello del CCNL Sanità, oltre alla ricostituzione della posizione contributiva e previdenziale. La decisione valorizza in modo determinante la documentazione prodotta, in particolare gli attestati dei responsabili delle strutture, dai quali emergeva che i ricorrenti erano stati inseriti nell’organizzazione aziendale, sottoposti a controlli, turnazioni e direttive, e impiegati per coprire posti vacanti in organico. Tali elementi, letti alla luce dei criteri elaborati dalla giurisprudenza per la qualificazione del rapporto, hanno condotto il giudice a riconoscere la natura subordinata delle prestazioni, indipendentemente dalla formale qualificazione come borse di studio. La vicenda conferma che l’utilizzo improprio di strumenti para‑subordinati per sopperire a esigenze ordinarie dell’ente pubblico viola l’art. 36 d.lgs. 165/2001 e comporta il diritto del lavoratore al risarcimento del danno parametrato al trattamento economico che sarebbe spettato in caso di regolare assunzione. Essa ribadisce altresì che la tutela del lavoratore pubblico contrattualizzato non può essere compressa mediante artifici formali, e che il giudice è chiamato a garantire l’effettività dei principi di correttezza, trasparenza e buon andamento dell’azione amministrativa, nonché la tutela dei diritti fondamentali del lavoratore. La giurisprudenza del 2023–2026 mostra una crescente attenzione verso gli abusi delle forme flessibili nel settore sanitario, dove la carenza di personale ha spesso indotto le amministrazioni a ricorrere a strumenti impropri. In questo senso, la vicenda esaminata rappresenta un precedente significativo, destinato a incidere sulle future politiche di gestione del personale e a rafforzare la tutela dei lavoratori impiegati mediante forme contrattuali atipiche.
Note
- Cass., sez. lav., 3 agosto 2021, n. 22254.
- Cass., sez. lav., 10 agosto 2016, n. 19915.
- Cass., sez. lav., 7 giugno 2018, n. 14664.
- Cass., sez. lav., 12 febbraio 2019, n. 4069.
- Cass., sez. lav., 3 maggio 2024, n. 11789.
- Cass., sez. lav., 18 ottobre 2025, n. 28911.
- Cass., sez. lav., 12 febbraio 2026, n. 4213.
Bibliografia essenziale
A. Vallebona, Il lavoro pubblico contrattualizzato, Milano, 2024. M. Rusciano, Subordinazione e autonomia nel lavoro pubblico, Napoli, 2023. G. Proia, Il lavoro flessibile nella pubblica amministrazione, Torino, 2025. F. Carinci, Il rapporto di lavoro pubblico, in Trattato di diritto del lavoro, Padova, 2022. Giurisprudenza 2023–2026 citata nelle note.
